خصوصی سازی، فرايندي اجرايي، مالي و حقوقي است كه دولت‌هاي بسياري از كشورهاي جهان، از آن براي انجام اصلاحات اقتصادي و نظام اداري كشور، استفاده مي‌كنند. واژه خصوصي‌سازي، حاكي از تغيير در تعادل بين حكومت و
بازار به نفع بازار است. خصوصي‌سازي، شيوه‌اي براي افزايش كارايي (مالي و اجتماعي) عمليات يك مؤسسه اقتصادي است زيرا به نظر مي‌رسد كه مكانيسم عرضه و تقاضا و بازار در شرايط رقابتي، باعث به‌كارگيري بيشتر عوامل توليد، افزايش كارايي عوامل و توليد بيشتر و متنوع‌تر كالاها و خدمات و نيز كاهش قيمت‌ها خواهد شد. اين پيش‌بيني‌ها، به دليل مباني تئوريك و علمي در سطح اقتصاد خرد و نيز تجربه ديگر كشورها، امري پذيرفته شده و چرايي آن قابل پاسخ و اثبات است. نكته غامض و پيچيده در خصوصي‌سازي، چگونگي انجام آن بويژه با توجه به مسئله انتقال مالكيت و نيز چگونگي شكل‌گيري بخش خصوصي در جامعه است. براي تحقق هر چه بهتر خصوصي‌سازي اقدامات زير بايد به‌طور «همزمان» صورت پذيرند:
الف- تقويت حقوق مالكيت خصوصي، تغيير ساختار شركت‌ها، آزادسازي و مقررات‌زدايي، اصلاح مقررات، اصلاح ساختار مالي (بويژه بازار سرمايه) و بازار نيروي كار
ب- تشويق و هدايت عمومي در زمينه توسعه بخش خصوصي، به منظور تحريك رقابت و ورود توليدكنندگان به بازار
پ- واگذاري مؤسسات عمومي دولتي به بخش خصوصي (تغيير مالكيت)

نيازمندي‌هاي «محيطي»
خصوصي‌سازي در سطح ملي، بايد با اتكا بر اهداف استراتژيك خاص آغاز شود چرا كه بسياري از طرح‌ها به علت نبود اهداف استراتژيك مشخص، قابل پيگيري و قابل ارزيابي، از حركت باز مانده و يا از مسير اصلي خود خارج مي‌شوند. اهداف تبيين شده، مي‌بايستي بدون تعارض و تداخل منفي و در قالب كوششي هماهنگ و اولويت‌بندي شده تعريف شوند. اهداف استراتژيك خصوصي‌سازي مي‌توانند توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي منطقه و كشور، حذف انحصار و گسترش رقابت، اشتغال‌زايي، توسعه فعاليت، كاهش هزينه‌هاي جاري شركت‌ها، كوچك شدن اندازه دولت و... باشند. پس از تبيين اهداف، بايد به دو اصل مهم افزايش سودآوري و تقويت مالكيت خصوصي توجه شود. مطالعه تاريخي فرايند خصوصي‌سازي در كشورهايي نظير: آلمان، انگليس، فرانسه، روسيه، كره‌جنوبي، لهستان، جمهوري چك، اسلواكي و... كه به لحاظ ساختار اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و رفتاري، داراي تفاوت‌هايي اساسي هستند، نشان مي‌دهد كه در مرحله گذر از اقتصاد دولتي به اقتصاد بازار و شكل‌گيري نظام بازار، به اين دو اصل توجه شده است. آنها به فراخور زمان، مكان و شرايط، زمينه‌هاي زير را فراهم كرده‌اند:
1. اقدامات «دروني» بنگاه براي افزايش بهره‌وري و سودآوري- توسط مديران بنگاه- نمونه اقدامات مرتبط با اين زمينه عبارتند از: تقويت فرهنگ عمومي كاركنان و مديران بنگاه، توسعه منابع انساني، مديريت سرمايه و افزايش بهره‌وري سرمايه، تجديد ساختار و مهندسي مجدد به منظور كاهش سطوح مديريتي و سلسله مراتب اداري و نيز ادغام فعاليت‌هاي متجانس و حذف فعاليت‌هاي موازي، توسعه امور بين‌الملل با هدف جذب سرمايه و فناوري، بازنگري در قراردادها به منظور شفاف‌سازي و همچنين تعريف و ارائه استانداردها و شرايط خصوصي پيمان و... .
2. ايجاد شرايط و بستر «محيطي» به عنوان «موتور» خصوصي‌سازي- توسط دولت- ما به عنوان حلقه و زيرمجموعه‌اي فراموش شده در خصوصي‌سازي كشور، بر اين موارد تأكيد داريم. بررسي قوانين و برنامه‌هاي توسعه و اقدامات خصوصي‌سازي و مكمل آن در كشور، مؤيد آن است كه دولت فاقد مجموعه‌اي جامع، هماهنگ و مكمل و جهت‌دار (بويژه مابين نهادها و سازمان‌ها) با اهداف و استراتژي‌هاي كلان خصوصي‌سازي كشور است. به طور خلاصه، ارائه دو بستر زير با هدف بهبود شرايط و زمينه‌هاي تخصصي «محيطي» خصوصي‌سازي، حتي قبل از شروع اقدامات اجرايي در مركز حكومت، ضروري به نظر مي‌رسد:

الف- ارائه بستر مناسب قانون‌گذاري: نهادهاي قانون‌گذار (تصميم‌ساز و تصميم‌گير) با تعيين اولويت‌ها بايد قوانين و مقررات لازم را براي ايجاد اقتصادي كارامد و مبتني‌بر بازار و كوچك شدن اندازه دولت، تدوين كنند.
بازنگري قوانين و ارزيابي اثربخشي آنها در اجرا و نيز تدوين و پيشنهاد قوانين جديد، از جمله وظايف نهادهاي دولتي خواهد بود. در اين مرحله، مهمترين بحث رايج، چگونگي تغيير مالكيت و گذر از بنگاه‌ها و شركت‌هاي دولتي به شركت‌هايي با مالكيت مشترك و يا خصوصي و نيز تقويت حقوق مالكيت خصوصي است. در اين زمينه، به تدوين قوانين ذيل نياز است:
- گسترش رقابت (قانون ضد انحصار)
- قوانين روابط بين‌الملل و داخلي
- نحوه بازگرداندن سود و چگونگي خارج كردن آن از كشور
- مالكيت خارجي سرمايه و زمين
- محدوديت‌هاي تبديل ارز
- محدوديت‌هاي استخدام و اخراج كارگران
قانون‌گذاران، از سوي ديگر بايد قوانين و مقررات لازم را به منظور نظارت بر فعاليت بنگاه خصوصي- و نه بازار- با هدف امنيت و سلامت اقتصاد و جلوگيري از ايجاد شكاف طبقاتي، رانت‌جويي و رانت‌طلبي تدوين كنند. قوانين و مقررات مرتبط با اين زمينه‌ها، عبارتند از:
- محيط‌زيست
- حمايت از حقوق شاغلان و كارگران
- نظارت بر شرايط ايمني كارگاه‌هاي توليدي
- نظارت بر آزادي‌هاي فردي و سازماني
- آزادي ورود و خروج از بازار
- قوانين و مقررات كار و بيكاري (با تأكيد بر جلوگيري از انهدام اجتماعي كاركناني كه به واسطه كوچك‌سازي اندازه دولت، بيكار مي‌شوند)
- قراردادها و نحوه حل و فصل دعاوي (با نگاه اقتصادي و حقوقي)

ب - ارائه بستر مناسب حمايتي: تشكيل و يا اصلاح نهادها، سنديكاها، انجمن‌ها، مراكز و... كه بتوانند طبق «برنامه» مساعدت‌هايي مالي و غيرمالي را به بخش خصوصي ارائه كنند. اين حمايت‌ها به دو صورت زير طبقه‌بندي مي‌شوند:
الف- حمايت‌هاي مادي «هدفمند و موقت» كه مي‌توانند به صورت بلاعوض، معافيت مالياتي يا تخفيف مالياتي، وام‌هاي كم بهره و... باشند. در اين زمينه، با توجه به ساخت مالي كشور كه مبتني‌بر سيستم بانكي است، همراه ساختن اين سيستم با استراتژي خصوصي‌سازي و حمايت از افراد «كارآفرين» و بنگاه‌هاي خصوصي «كارامد» امري بسيار ضروري است. نكته مهم در اين وضعيت، ارائه برنامه تجاري و توسعه از سوي بخش خصوصي و نظارت و كنترل بر حمايت‌ها، طبق برنامه است.
ب- حمايت‌هاي غيرمادي كه با تشكيل و يا اصلاح و تقويت نهادها و مراكزي در ابعاد و زمينه‌هاي زير امكان‌پذير مي‌شوند:
- اطلاع‌رساني (داخلي و بين‌المللي)‌
- تأمين اجتماعي و بيمه بيكاري
- آموزش حرفه‌اي و تخصصي
- مشاوره و راهنمايي

منابع:
1 . رضا پاكدامن، جنبه‌هاي كاربردي خصوصي‌سازي به انضمام قوانين و مقررات ايران، مجمع علمي و فرهنگي مجد، ارديبهشت 74
2 . ماهنامه تدبير، شماره 136، مرداد 82، تجربه ايتاليا در بنگاه‌هاي كوچك و متوسط، صص 66-58
3 . ماهنامه تدبير، شماره 137، مهر 82، جايگاه صنايع كوچك و هسته‌هاي صنعتي خوداشتغالي در اندونزي، صص 71-67
4 . ماهنامه تدبير، شماره 138، آبان 82، تجربه مالزي در بنگاه‌هاي كوچك و متوسط، صص 78-74

سازمان های غیر دولتی

موضوع سازمانهاي غيردولتي چندي است به يكي از موضوعات بحث انگيز و نگران كننده در محافل دولتي و غير دولتي تبديل شده است. از سازمان ملل و بنيادهاي بينالمللي گرفته تا نهادهاي دولتي، غيردولتي و نخبگان بر اهميت توجه به اين موضوع، يا به دليل ظرفيتها و آثار منحصر به فرد آنها و يا به دليل مخاطراتي كه براي امنيت ملي كشورها و موقعيت فرهنگي، اجتماعي و سياسي آنان ايجاد ميكند پا ميفشارند. در كشور ما در ماده 158 برنامه سوم و چهارم توسعه به حمايت از اين سازمانها توجه شده است. هر ساله ميلياردها تومان بطور مستقيم و غيرمستقيم صرف تشكيل و تقويت اين سازمانها ميشود و افزون بر آن بخش ديگري از حمايتها از رديفهاي ديگري چون حمايت از IT و حمايت از طرحهاي پژوهشي نصيب سازمانهاي غيردولتي ميشود هماكنون بيش از 37 هزار سازمان غيردولتي ثبت شدهاند كه 17 هزار مورد در نيروي انتظامي، 2 هزار مورد در سازمان ملي جوانان، 1700 مورد در وزارت علوم و صدها مورد در مركز امور مشاركت زنان به ثبت رسيدهاند. بسياري از اين سازمانها نيز مجوز ندارند و آينده را مرحله تحكيم و نهادينهسازي اين سازمانها دانستهاند. اين نوشتار در صدد است با توجه به ظرفيتاين نهادها بطور اجمالي به معرفي، پيشينه و اهداف تشكيل اين سازمانها بپردازد.
تعريف و مزايا:

سازمانهاي غيردولتي (N.G.O1109) به گروههايي كه با اهداف مشخص و آشكار در زمينههاي فرهنگي، علمي، اجتماعي، خيريه و ... بهطور غير انتفاعي و بدون وابستگي تشكيلاتي به دولتها فعاليت ميكنند اطلاق ميشود. سياسي بودن نيز از شاخصههاي مهم اين سازمانهاست. برخي ويژگيهاي سازمانهاي غيردولتي كه آنها را براي انجام فعاليتهاي مورد نظر ممتاز ميسازد عبارتند از:

1 ـ به علت آنكه به فعاليتهاي سياسي بطور مستقيم نميپردازند حكومتها به آنها حساسيت چنداني ندارند و ميتوانند آزادانه به فعاليت خود ادامه دهند.

2 ـ به علت عدم وابستگي به دولتها تحولات ناشي از تغييرات دولتها و مسئوليتها، برنامههاي آنها را تحتالشعاع قرار نميدهد و ميتوانند براي خود سياست و برنامههاي درازمدت تدوين كنند. به علت محدوديت بودجه و امكانات، تورم تشكيلاتي پيدا نميكنند و ميتوانند افراد كارآمدتر را جذب كنند.

3 ـ سازمانهاي دولتي معمولاً ملاحظاتي در عملكرد داخلي و بينالمللي دارند اما اينگونه ملاحظهكاريها را در تشكلهاي غير دولتي كمتر ميتوان ديد.

4 ـ به علت كوچك بون، امكان تكثيرپذيري بيشتري دارد. مثلاً با پنج نفر ميتوان (N.G.O1109) را تأسيس نمود. پس از جذب تعداد بيشتري از افراد، ميتوان از دل اين تشكيلات چند (N.G.O1109) هماهنگ تأسيس كرد.

5 ـ اين سازمانها به علت خودجوش بودن ميتوانند افراد همسليقه را دور هم جمع كنند. بنابراين انسجام تشكيلاتي در اين مجموعهها بيشتر و توان عملكرد آنها بالاتر از مجموعههاي دولتي است.

6 ـ در صورتي كه شبكه ارتباطي بين سازمانها تشكيل شود به مثابه يك گروه عظيم و قدرتمندتر است از احزاب سياسي در معادلات فرهنگي، سياسي و اجتماعي وارد ميشوند؛ با اين تفاوت كه آسيبپذيري آنها در قبال عكسالعمل مخالفان ـ به دليل كمي تعدد آنها ـ كمتر است.
پيشينه و اهداف تأسيس:

در دهه 1980 نظام سرمايهداري با ترميم نقاط آسيبپذير خود به طرحي نو در جهان گرداني سرمايه دست يافت. در انديشه نو ليبراليسم بر افزايش سازمانهاي غيردولتي تأكيد ميشد و سازمان ملل تحت نفوذ قدرتهاي برتر، همين روش را در پيش گرفت. دفتر عمران سازمان ملل در سال 1993 ابزارهاي پنجگانه براي رسيدن به توسعه انساني را دموكراسي، اقتصاد بازار آزاد، خصوصي سازي، اطلاع رساني و سازمانهاي غيردولتي اعلام كرد. حمايتهاي معنوي و مادي بنيادهاي بينالمللي و سازمان ملل از سازمانهاي غيردولتي به اندازهاي است كه قرن بيست و يكم را قرن سازمانهاي غيردولتي خواندهاند و كارآمدي اين سازمانها سبب شده است كه نظام سرمايهداري، اهداف زير را در توسعه آنها مدنظر قرار دهد:

الف: تعديل دولتها با استفاده از ابزارهاي گوناگون از جمله سازمانهاي غيردولتي به عنوان اهرم فشار و ايجاد اصلاحات در كشورها. با توجه به اين اصل تعداد (N.G.O1109) در كشورهاي اسلامي بسيار افزايش يافته است. از جمله در كشور مصر 1500، در كشور تركيه 8000 و در اردن 4000 سازمان غيردولتي فعاليت ميكنند.

ب: اجراي پروژههاي دولتي در كشورهايي چون ايران كه نهادهاي دولتي در پيگيري منويات خود ملاحظات قانوني دارند و ميتوانند اين برنامهها را به كمك سازمانهاي غيردولتي اجرا كنند.

سازمانهاي غيردولتي در كشورهاي توسعهيافته و در حال توسعه:

مقايسه ميان سازمان هاي غيردولتي در كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه نشان ميدهد كه در كشورهاي پيشرفته، سازمانهاي غيردولتي خيريه (مددكاري اجتماعي) بيشتر رشد كردهاند. اما در كشورهاي در حال توسعه مانند كشور ما برنامهريزي بيشتر در مسير توسعه سازمانهاي فرهنگي و اجتماعي است كه متأسفانه كمترين زمينة فعاليت آنها مذهبي است. البته بسياري از اين سازمانها را گروههاي علمي، مذهبي، خيريه و گروههاي عامالمنفعه تشكيل ميدهند كه با اهداف اسلامي و انساني تشكيل شدهاند و نظام اسلامي موظف به حمايت از آنهاست. اگر اين سازمانها با اهداف درست تأسيس شوند كارآيي بسياري در رابطه با حكومت اسلامي خواهند داشت كه از آن جمله ميتوان به موارد زير اشاره نمود:
1 ـ تبيين و تبليغ مفاهيم ديني.
2 ـ ارائه مشاوره به نهادهاي حكومتي (سياستگزاران، طراحان و مجريان) در سطوح مختلف.
3 ـ به عنوان بازوي نظارتي نظام اسلامي عمل كردن و نظارت بر عملكرد نهادهاي دولتي.

جهانگردی چیست

جهانگردى واژه‌اى است فارسى به مفهوم ”جهان‌گردنده و آنکه در اقطار عالم بسيار سفر کند“. جهانگردى ظاهراً معادل سياحت (عربي) و توريسم (فرانسه) است. ”سياحت“ در عربى به معناى زياد سفر کردن است و سياح يا معادل فارسى آن، جهانگرد، کسى است که زياد سفر مى‌کند. اما در زبان رايج فارسي، از نظر کمّي، تفاوتى ميان جهانگردى و مسافرت يا سفر وجود دارد. يعنى اغلب فارسى‌زبانان جهانگردى را مترادف با زياد سفر کردن مى‌دانند، در حالى که واژه‌هاى ”سفر و مسافرت“ به سفرهاى کوتاه‌مدت دور يا نزديک نيز مربوط مى‌شود. هم‌اکنون، با وجود اينکه در زبان فارسى گفتارى و نوشتارى استفاده از واژه‌هاى ”جهانگردى و جهانگرد“ به جاى سفر و مسافرت و مسافر مرسوم است، به کار بردن واژه‌هاى مزبور در گفتگوى ميان مردم چندان نيست و بيشتر مردم ترجيح مى‌دهند واژه‌هاى مسافرت، سفر و مسافر را به کار برند.
هرچند واژه‌هاى سفر، مسافرت و مسافر ريشهٔ عربى دارند، اما نسبت به واژهٔ جهانگردى رايج‌تر هستند و بار معنائى بيشترى دارند. مفاهيم سفر عبارت هستند از:

”بقيهٔ سپيدى روز بعد از فرو شدن آفتاب و سپيدى صبح، صلح کردن ميان دو قوم و ميانجى‌گري“ و ”بيرون شدن از شهر خود و به محلى ديگر رفتن؛ قطع مسافرت؛ راهى که بپيمايند از محلى به محل دور؛ توجه دل به سوى حق تعالي“.

شايد دليل اينکه سفر به معناى سپيدى صبح آمده است اين باشد که سپيدى به مفهوم روشنى و درخشانى است و در طى سفر است که بسيارى از ناشناخته‌هاى ذهن آدمى (تارکى‌ها، مجهولات) دربارهٔ نواحي، سرزمين‌ها، طبيعت، مردم و ... شناخته مى‌شود (روشنى‌ها، معلومات). وانگهي، سفر، نيکى‌ها و بدى‌هاى نهاد آدمى را روشن مى‌سازد.

در مقابل واژهٔ عربى تفرّج، در لغت‌نامهٔ دهخدا معانى زير آمده است: گشايش يافتن و از تنگى و دشوارى بيرون آمدن و خوشحالي. همچنين به نظر استاد دهخدا اين واژه به معناى زير آمده است: ”در استعمال فارسي، مجازاً به معناى سير و تماشا و خوشحالى و گشادگى خاطر تنگدلان، سير و گردش نمودن جهت گشايش خاطر، تماشا کردن“. ولى امروزه اين لفظ به گردش‌هاى کوتاه به منظور هواخورى اطلاق مى‌شود.

مدتى است که به کار بردن واژهٔ ”گردشگري“ در گفته‌ها و نوشته‌ها متداول شده است، هر چند چنين واژه‌اى در فرهنگ‌هاى دهخدا، معين و ... نيامده است.

توريسم که واژه‌اى است فرانسوي، از ريشهٔ ”تور“ گرفته شده است. تور در زبان فرانسه به معانى زير آمده است: حرکت دورانى (چرخش)، عمل پيمودن، طى کردن پيرامون، سير کردن، گردش نمودن.

به نظر پيرلاوس، توريسم عمل مسافرت به منظور تفنن و لذت است و توريست کسى است که براى خشنودى خود و لذت بردن مسافرت مى‌کند.

مفاهیم و منابع حقوق اداری

مقدمه

حقوق اداری همانند سایر رشته­‌های حقوق، دارای منابع و خاستگاه حقوقی است که هریکی از آنها به عنوان منبع و سرچشمه، در رشد، توسعه و بالندگی اين حقوق، نقش مؤثری دارد.

شناخت دقیق حقوق اداری، هم نیاز به معرفت مفهوم اداره از نظر صوری و ماهوی دارد و هم ضرورت مبرم به شناخت منابع گوناگون حقوق اداری دارد.

همانسان که تعریف‌های متفاوت برای مفهوم اداره، حقوق و حقوق اداری ارايه شده است، برای منابع حقوق اداری، نیز منابع گوناگونی شمرده شده است، که این منابع از حیث درجه و اهمیت، نیز تفاوت دارد.

در پاره‌ای از کشورها، رویه‌ي قضایی، قوانین غیر مدون و عرفی، منابع اصلی حقوق اداری را تشکیل می‌دهد و در بعض دیگر، قوانین مدون اعم از قانون اساسی و قوانین عرفی، مهمترین منابع حقوق اداری به حساب می‌رود که به وسیله‌ي مقامات صلاحیتدار وضع و اجرا می‌گردد.

سوال اصلی در این مقاله این است که مفهوم حقوق اداری چیست؟ و چه چیز مهمترین منابع آن را در نظام حقوقی افغانستان تشکیل می‌دهد؟

مقاله سعی کرده است تا در ضمن دو گفتار، با تحلیل و بررسی این دو مساله، به پاسخ آن برسد.

مفاهیم و ویژگی‌های حقوق اداری

فهم دقیق واژگان مفاهیم و ویژگی‌های هر مساله حقوقی، گام اصلی آشنایی با مساله است. شناخت ویژگی‌ها و مفاهیم حقوق اداری نیز چنین نقشی را در مسايل حقوق اداری دارد. از این رو در این گفتار سعی شده است با تعریف واژگان مساله، گام‌هایی در جهت درک مفاهیم حقوق اداری برداشته شود. هرچند که یک تعریف جامع و مورد اتفاق حقوقدانان برای حقوق اداری ممکن است وجود نداشته باشد؛ به دلیل که هم تعریف اداره و هم تعریف حقوق، و به تبع آن تعریف حقوق اداری، دشوار خاصی خود را دارد، چنانکه نویسندگان علوم اداری برای واژه‌ي اداره بیش از ده تعریف ذکر کرده‌اند و در مورد حقوق نیز، به گفته رنه دواید، حقوقدان برجسته فرانسوی تعریف پذیرفته شده مورد اتفاق همه وجود ندارد.1

الف ) اداره

اداره به معنای گرداندن به گردش آوردن کار است و در معانی مختلف از جمله در موارد ذیل به کار رفته است:

1 – اداره و رهبری امور عمومی و خصوصی، اموال و دارایی ویا اداره‌ي اجتماع، نظیر سپردن اداره‌ي یک ولایت به والی و ادراه‌ي یک شرکت تجاری، به هیات مدیره آن شرکت؛

2 – وظایف و امور مربوط به اجرای قوانین و نحوه‌ي رسیدگی به تکالیف و اعمال اداره‌هاي تحت مدیریت حکومت؛

3 – مجموعه‌ي دستگاه‌های اداریي که مقامات، مستخدمین و مأمورین دولت در آن به انجام وظیفه و اداره امور اشتغال دارند و قوانین کشور، سیاست‌ها و خط مشی‌های کلی و عمومی دولت را به اجرا می‌گذارند؛

4 – رژیم حقوقی که به موجب آن اموال صغیر تحت قیمومیت و سرپرستی است، نظیر اداره‌ي قانونی اموال صغیر، مجانین، و اشخاص غایب؛

5 – انجام کار خاصی، نظیر اداره‌ي یک تست، یعنی انجام یک تست روانی؛

6 – به معنای رهبری و اداره‌ي گروهی، نظیر اداره و رهبری یک دولت، یک حزب، یک سازمان بین المللی و یک شرکت تجارت جهانی.

اداره در اصطلاح حقوقی، مجموعه سازمان یافته‌ای است که تکالیف و وظایف تامین نیاز‌های عمومی را به عهده دارد. و این تعریف شامل مجموعه‌ي دولت به عنوان یک نهاد واحد سیاسی و اداری می‌شود. و هم شامل واحد‌های اداری در درون دولت، نظیر اداره‌ي محلی در یک ولایت و یک ولسوالی و مانند آن.

مفهوم اداره از نظر واژه شناسی فرانسوی و آمریکایی

برداشت فرانسوی از مفهوم اداره

واژه‌ي Administration مشتق از واژه‌ي لاتینی Administrati در قرن 14 میلادی است و به معنای اداره و رهبری امور عمومی و امور خصوصی اموال و دارایی است و یا اداره کردن یک اجتماع، نظیرسپردن اداره‌ي یک ولایت به والی و یا اداره‌ي یک شرکت به هیات مدیره. واژه‌ي مزبور در آخر قرن 18 میلادی در معانی زیر کاربرد داشت:

1 – کار‌های مربوط به اجرای قوانین و نحوه‌ي ادارات عمومی تحت زعامت مقامات حکومتی؛

2 – مجموعه‌ي ادارات و مامورینی که به وظیفه‌ي اداره اشتغال دارند نظیر اداره‌ي کشور به وسیله‌ي دولت. اداره‌ي ولایت به وسیله‌ي والی، ماموران و دستگاه اداری ولایت؛

3 – رژیم حقوقی که به موجب آن اموال صغیر تحت سرپرستی است نظیر اداره‌ي اموال صغیر در غیاب ولی.2

برداشت آمریکای شمالی از مفهوم اداره

برداشت آمریکای شمالی دیکسیونروبستر قرن 20، جدید مفاهیم زیر را برای واژه‌ي Administration ذکر کرده است:

1 – اداره و مدیریت کردن؛

2 – اداره‌ي موسسات دولتی؛

3 – گروه مقامات اجرایی یک سازمان دولتی و طرز اداره‌ي آنها؛

4 – اجرای قوانین و مقررات و غیره؛

5 - وصیت و نظارت اجرایی در مورد شخصی که بر مال خود به علت عدم توانایی عقلی نمی‌تواند حاکم باشد.3

به نظر می‌رسد که اداره با در نظر گرفتن معنای لغوی آن که گرداندن و اداره کردن باشد، یک مفهوم بیشتر ندارد، و آن چیزی جز مدیریت و چرخاندن امور نیست. این مدیریت مصداق‌های زیادی دارد، از اداره‌ي واحد سیاسی دولت با تمام واحد‌های اداری تابعه آن گرفته تا اداره‌ي اصناف و نهاد‌های غیر دولتی، نظیر اداره‌ي شرکت‌ها، اتحادیه‌ها، انجمن‌ها، گروه‌ها و سازمان‌های غیر دولتی.

اما استعمال اداره به محلی که در آنجا خدمات عمومی و امور اداری انجام می‌گیرد از قبیل به کار رفتن ظرف به جای مظروف است، زیرا اداره محل و جایگاه برای چرخاندن و مدیریت اعمال اداری است.

ب) حقوق

حقوق واژه‌ي عربی و جمع حق است. در لغت به معنای راست، بهره و نصیب، و الزام به امری به کار رفته است. در اصطلاح حقوقدانان به معانی مختلفی استعمال شده است بنابرين دريافت یک تعریف واحد و جامعي كه مورد قبول همه‌ي حقوقدانان باشد، دشوار است. دلیل عمده‌ي آن وجود عقاید مختلف و نظام‌های گوناگون سیاسی برخاسته از ایديولوژی‌های متفاوت با مبانی و منابع متعدد است که هرکدام آنها به نحوی در تعریف حقوق دخالت دارد.4

به طور کلی حقوق به معانی مختلفی از جمله موارد ذیل به کار رفته است:

1 – مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر اشخاص، از این حیث که بشر موجود اجتماعی است. بقا و ادامه‌ي حیات با آشفتگی و زور امکان ندارد، و از این رو باید قواعدی که به آن حقوق می‌گویند، بر روابط انسان حاکم باشد؛

2 – امتیاز، بهره و توان خاصی که حقوق برای هرکسی در اجتماع می‌بخشد، نظیر حق زندگی، حق مالکیت و شغل، حق انتخاب و آزادی؛

3 – معاش و اجرتی که کسی در برابر انجام عملی دریافت می‌کند، نظیر حقوق کارمندان یک اداره؛

4 – دانشی که به تحلیل و بررسی قواعد حقوقی می‌پردازد، نظیر حقوق اداری، حقوق جزا، و مانند آن.

ج ) حقوق اداری

حقوق اداری از دو واژه: حقوق و اداره، ترکیب یافته به دو شیوه قابل تعریف است: یکی به لحاظ صوری یعنی به لحاظ ارتباط منطقی میان سازمان‌ها عمومی. و دیگری به لحاظ ماهوی، یعنی به لحاظ قواعد و احکامی حاکم بر آن:

1 - حقوق اداری از نظر صوری، شاخه‌‌های از حقوق داخلی به شمار می‌رود و موضوع آن مطالعه اداره و وظایف و فعالیت‌های مجموعه‌ي دستگاه سازمان‌ها و ادارات دولتی، مقامات و مامورانی است که زیر نظر هیات حاکمه و مقامات سیاسی، به حفظ نظم عمومی و تامین نیازها و خدمات عمومی در جامعه می پردازند.

این تعریف هم موضوع حقوق اداری را روشن می‌سازد و همچنین ارتباط آن را با حقوقی اساسی بیان می‌دارد. زیرا دستگاه اداری، تابع سازمان سیاسی و هیات حاکمه در هر کشور می‌باشد. و مطالعه دستگاه اداری دولتی، و وظایف و صلاحیت‌های آنها از موضوعات حقوق اساسی است.

2 - حقوق اداری از نظر ماهوی، قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه اداره‌ي دولتی است که وظایف و تکالیف سازمان‌های اداری دولت به خصوص سازمان‌های اجرایی و روابط آنها را با مردم تعیین می‌کند.

بنابرین حقوق اداری برخلاف حقوق خصوصی که روابط افراد را با یک دیگر تنظیم می‌کند، به تنظیم روابط افراد و دولت مربوط می‌شود.

حقوق اداری نظام به خصوصي از دانش حقوق است که در آن دولت آزادی عمل بیشتری دارد به گونه‌ای که به غیر از دولت هیچ کسی قادر نیست که روابط آن را با ماموران و مستخدامان اداره تعیین و تنظیم کند. و دولت هر وقت که اراده کند می‌تواند در وضعیت کارکنان و ماموران خود به صورت یک جانبه تصمیم بگیرد و تغییرات به وجود بیاورد و یا به استخدام آنها خاتمه بدهد. و همچنین در قرارداد‌های اداری که دولت منعقد می‌کند، بدون اینکه شرطی شده باشد، در صورت لزوم می‌تواند به طور یکجانبه تعهدات اضافی به پیمانکار خود تحمیل کند و یا به لحاظ منافع عمومی، آنها را فسخ و لغو نماید.

حقوق اداری از اصول و قواعد بنیادین برخوردار است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نیز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است و همین ویژگی سبب شده که حقوقدانان از استقلال حقوق اداری سخن بگویند و از آن به عنوان نظام مستقل در بین رشته‌های علم حقوق یاد کنند5.

تعریف حقوق اداری از نگاه حقوقدانان غربی

آندره دلوبادر یکی از حقوقدانان معاصر فرانسوی دو تعریف از حقوق اداری دارد:

1- حقوق اداری رشته‌ای از حقوق عمومی است که مشتمل بر سازمان و فعالیت آن است که در عرف به آن اداره گویند.

2- حقوق اداری آن دسته از قواعد حقوقی ویژه، متمایز از حقوق خصوصی است که به وسیله‌ي مقامات و دادگاه‌هاي اداری به موقع اجرا گذاشته می‌شود.

ژرژودل حقوقدان دیگر فرانسوی معتقد است که حقوق اداری، حقوق مشترک و عام قدرت عمومی است.

از نظر او حقوق اداری مجموعه‌ي فعالیت دولت و اشخاص عمومی است که از قدرت عمومی بر خوردار است.

ژان دیورو یکی دیگر از صاحب نظران حقوق اداری مشابه همین تعریف را در باره حقوق اداری ارايه کرده و گفته است: حقوق اداری مجموعه‌ي قواعد حقوقی ترجیحی، حقوق عمومی حاکم بر فعالیت‌های اداری اشخاص اداری است.

از نگاه او نیز حقوق اداری مجموعه‌ي قواعدی است که از ویژگی ترجیحی، تحمیلی و آمرانه برخور دار است6.

د) ویژگی‌ها و خصوصیات حقوق اداری

حقوق اداری، دارای خصوصیات و ویژگی‌هایی است که شناخت آنها به درک و شناخت ماهوی و شکلی حقوق اداری مفید و موثر است. و به پاره‌ای از آنها به اختصار اشاره می‌گردد:

1 - حقوق اداری، در کشور ما به دلیل گسترده و متنوع بودن مشاغل و اعمال اداری غیر مدون است و تا هنوز مثل سایر قوانین (قانون اساسی، قانون مدنی، قانون اجراآت جزایی، قانون انتخابات، قانون شورا‌های ولایتی، قانون پولیس، قانون مبارزه علیه‌ي تمویل تروریزم، قانون مبارزه علیه‌ي تطهیر پول و عواید ناشی از جرايم، قانون رسانه‌ها، و...) در یکجا گردآوری نشده است.

حقوق اداری در کشورما، همانند بسیاری از کشور‌های دیگر، به صورت، قوانین، فرمان‌های تقنینی، مقررات و مصوبه‌‌های شورای وزیران، آيین نامه‌ها و ابلاغیه‌ها، و نیز بعضا به صورت عرف و رویه‌ي اداری است، که به دلیل تحولات و تغییرات زیادی در قوانین و سیستم اداره‌ي کشور، در سه دهه اخیر، همراه با پراکندگی و تناقضات موجود در آنها، باعث دشواری‌های در سیستم اداری کشور گردیده است و البته قانون واحد مدون اداری در تسهیل امور و اعمال اداری نقش به سزایی دارد، ولی تنوع دوایر و کثرت مسايل و اعمال اداری به خصوص با تغییرات و تحولاتی که هر روز دامنگیر کشور بوده، چنین فرصت و مجالی را تا هنوز نداده است. هرچند امید است که در آینده تدبیری اتخاذ گردد که منجر به تدوین اصول و قواعد کلی به نام «حقوق و قانون اداری» گردد.

2 – حقوق اداری، شاخه‌ای از حقوق عمومی است. و رابطه‌ي نزدیک با حقوق اساسی دارد. حقوق اساسی در میان رشته‌های حقوق عمومی، از اهمیت خاصی برخوردار است، وحتا حقوقدانان، حقوق اساسی را اساس و پایه‌ي حقوق عمومی دانسته­اند، زیرا در آن ساختار حقوقی دولت، و رابطه‌ي سازمان‌ها مطرح می‌شود، و ساختار قوای سازنده‌ي حکومت (مقننه، مجریه و قضايیه) و شیوه‌ي مشارکت افراد در قوای سه گانه و حقوق و آزادی‌های آن در برابر دولت مورد بحث قرار می‌گیرد7.

3 – هدف حقوق اداری، تامین منافع و نیازمندی‌های عمومی وتحقق بخشیدن به روح و ارزش‌های قوانین است و فلسفه‌ي تشکیل واحد‌های اداری، نیز به همین منظور است چنانکه ماده 142 قانون اساسی مقرر داشته است: «دولت به مقصد تعمیل احکام و تامین ارزش‌های مندرج این قانون اساسی، ادارات لازم را تشکیل می‌دهد.»

4 – موضوع حقوق اداری، مطالعه سازمان رسمی و قانونی دستگاه‌های اداری دولت و صلاحیت و اختیارات و تکالیف آنها است که به موجب قانون مقرر گردیده است8. و همچنین تنظیم روابط بین مردم و واحد‌های اداری دولتی، از موضوع حقوق اداری می‌باشد. و از این رو حقوق اداری، در رشته‌ي جداگانه‌اي به نام حقوق اداری از مجموعه‌ي قواعد و مقرراتی پیروی می‌کند و تنظیم روابط مردم با واحد‌های اداری، و نیز حقوق و وظایف سازمان‌های اداری را بر عهده دارد.

به طور کلی حقوق اداری ناظر بر فعالیت‌های سازمان‌های اداری دولتی است و آن عبارت است از اعمال اداری و اجراي موضوع آن و به کار بستن تصمیمات و دستورالعمل‌های مقامات عالیه‌ي کشور (قوه‌ی مقننه، قوه‌ی مجریه و قوه‌ي قضاييه) است. ولی اعمال سیاسی، قضایی، اعمال قانونگزاری، مشمول قواعد حقوق اداری نمی‌گردد، هرچند تعیین مرز میان اعمال اداری و اعمال سیاسی و قضایی کار دشوار است.

به دیگر تعبیر، موضوع حقوق اداری، اشخاص حقوق اداری، ساختار و تکالیف وزارتخانه ها، و دوایر دولتی، تقسیمات کشور و شهرداری‌ها، و شوراها و روابط این سازمان‌ها با مردم و تنظیم روابط آنها می‌باشد. و از مسايل مهم آن بررسی شیوه‌ي رسیدگی عدالت اداری و مبارزه با فساد اداری است.

5 – قواعد حقوق اداری، امری و اقتداری است و برخوردار از ابزار‌های قهری و حمایتی می‌باشد که روابط اداره کنندگان و اداره شوندگان را تحت اداره‌ي عالی ترین مقام اداری کشور در جهت تامین منافع عامه تنظیم می‌کند.

6 – قواعد حقوق اداری، تنها قانون و مقررات موضوعه نیست بلکه رویه قضايی و اصول کلی حقوقی و دیگر منابع حقوق اداری را نیز دربر می‌گیرد، و ماموران اداری وظایف اجراي قواعد حقوقی را به عهده دارند، و نمی‌توانند وضع قواعد حقوقی بکنند9، زیرا چنین کاری تجاوز به حریم قوه‌ي قانونگزاری است، مگر در مواردی که قانون به آنها اجازه داده باشند، هرچند که ماموران و مجریان قوانین و مقررات اداری بر اساس برداشت و تفسیری که از قوانین و حقوق اداری دارد، عمل می‌کنند. و چه بسا که در مواردی نیز از آن تخطی کنند.

7 – حقوق اداری در کشور ما پدیده‌ي جدید وجوان است که همراه با تحولات در عرصه‌ي حقوق و اندیشه، طرز تلقی از نوع حکومت، و ارزش دهی به اراده و حاکمیت مردم، رعایت حقوق شهروندان، قانونمند شدن روابط بین اداره کنندگان و اداره شوندگان، اندیشه محدود شدن واحد‌های اداری به قانون، تقویت گردیده است و در سیستم اداری کشور، تاحدودی نمایان شده است و چنین انتظاراتی مردم نیز اميدوار كرده است.

نتیجه

بنابر آنچه گذشت، حقوق اداری هم از نظر واژگان شناسی، و نیز از نظر صوری و ماهوی، و تعریف‌هایی که از منظر‌های مختلفی برای آن بیان شده، و همچنین از نظر ویژگی‌ها، و اهداف، روشن شد. و حقوق اداری شاخه‌اي از حقوق عمومی است که تنظیم روابط افراد و دولت را به عهده دارد و دولت در آن از آزادی عمل برخوردار است و حقوق اداری، دارای اصول و قواعد بنیادین است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نیز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است. و در گفتار بعدی اصول بنیادین و منابع حقوق اداری توضیح داده می‌شود.

منابع و اصول بنیادین حقوق اداری

منابع جمع منبع، به معنای سرچشمه و خاستگاه اصلی به کار می‌رود، مثلا منابع حقوق، یعنی خاستگاه حقوق و نیرو‌های سازنده‌ي قواعد حقوقی، نظیر شریعت و اراده‌ي خداوند، عرف و اراده‌ي مردم، و یا هر مقام و قدرتی که قواعد الزامی وضع می‌کند.

بنابرین، منظور از منابع حقوق اداری، خاستگاه اصلی و نیرو‌های سازنده‌ي قواعد و حقوق اداری است. و آنها مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه‌های اداری است که در مقام عمل و اجرا می‌بایست نصب العین قرار داده شود. نظیر قانون اساسی، قوانین عادی، آيین نامه، تصویب نامه‌ها، بخش نامه‌ها، اصول کلی حقوقی، معاهدات بین المللی و احکام محاکم قضایی و نظاير آنها 10 که در ذیل به پاره‌ای از آنها اشاره می‌گردد:

الف ) قانون اساسی

قانون اساسی به مثابه‌ي عالی ترین قوانین کشور که در راس قرار دارد، از مهمترین منابع حقوق اداری به شمار می‌رود که می‌بایست نصب العین دستگاه‌های اداری قرار داده شود زیرا قانون اساسی تعیین کننده‌ي چهار چوب اصلی و اهداف کلی اداره‌ي دولت و سازمان‌های اداری تحت نظر قوه‌ي مجریه است. و از باب نمونه به مهمترین آنها اشاره می‌شود:

1 – ایجاد جامعه‌ي عادلانه و عاری از تبعیض و استبداد مبتنی بر قانون و عدالت اجتماعی و تامین زندگی سالم.

در مقدمه‌ي قانون اساسی ایجاد جامعه‌ي متکی بر اراده‌ي مردم، و عاری از ستم و تبعیض از مهمترین اهداف قانون اساسی ذکر شده و در آن آمده است: «به منظور تاسیس نظام متکی بر اراده‌ي مردم، دموکراسی، خشونت و مبتنی بر قانونمندی عدالت اجتماعی، حفظ کرامت، و حقوق انسانی و تامین زندگی مرفه و محیط زیست سالم برای همه ساکنان این سرزمین.» و همچنین بر اساس ماده 22 قانون اساسی «هر نوع تبعیض و امتیاز بین اتباع افغانستان ممنوع است.» و تکیه بر چنین نظامی عاری از تبعیض، ایجاب می‌کند که دستگاه‌های دولتی برای تحقق آن و تامین نیازها و زندگی سالم عاری از تبعیض و ستم، برنامه ریزی و در راستای تحقق آن مشی نماید.

2 – احترام به اسلام و اراده‌ي مردم

بر اساس ماده سوم و چهارم قانون اساسی، قوانین اسلام و اراده‌ي مردم، نقش اصلی در اداره­‌ها و سازمان‌های دولتی دارد، زیرا طبق ماده دوم، هیچ قانون و دستور العملی در دستگاه‌های اداری که مخالف اسلام باشد، ارزش قانونی و اجرایی ندارد. و طبق ماده 4 و 83 ، 84 و 90، 138، 141 قانون اساسی، نقش تعیین کننده‌ي اراده‌ي مردم، از طریق انتخاب نمایندگان خود، در شورا‌های ملی، ولایتی و ولسوالی، و نقش آن در ایجاد، تعدیل و لغو واحدها و دستگاه‌هاي اداری نمایان است.

3 – رعایت تفکیک قوا

طبق ماده 71 «حکومت متشکل است از وزرا که تحت ریاست ريیس جمهوری اجرای وظیفه می‌نماید... وظايف شان توسط قانون تنظیم می‌گردد.»، و ماده 81 «شواری ملی دولت جمهوری اسلامی افغانستان به حیث عالی ترین ارگان تقنینی مظهر اراده‌ي مردم آن است.» و طبق ماده 116 «قوه‌ي قضاييه رکن مستقل دولت جمهوری اسلامی افغانستان می­باشد.» و ماده 122 «هیچ قانون نمی‌تواند در هیچ حالت قضیه یا ساحه‌‌های را از دایره صلاحیت قوه قضايیه به نحوی که در این فصل تحدید شده خارج بسازد و به مقام دیگر تفویض نماید.» تفکیک و استقلال قوا در دولت و اداره جمهوری اسلامی افغانستان رعایت شده است. و این اصل به مثابه‌ي قانون حاکم و برتر، برای اداره‌ي کلی دولت در نظر گرفته شده است.

4– اجرای صلاحیت‌های ريیس اداره‌ي دولت، بر اساس قانون

طبق ماده 60 قانون اساسی «ريیس جمهور در راس دولت جمهوری اسلامی افغانستان قرار داشته صلاحیت­‌های خود را در عرصه­‌های اجرايیه، تقنینیه و قضايیه­، مطابق به احکام این قانون اساسی اعمال می­کند­. ريیس جمهور دارای دو معاون­، اول و دوم­، می­باشد­. کاندیداي ریاست جمهوری نام هر دو معاون را همزمان با کاندیدا شدن خود به ملت اعلام می‌دارد­. معاون اول ريیس جمهور در حالت غیاب­، استعفا و یا وفات ريیس جمهور مطابق به احکام مندرج این قانون اساسی عمل می‌کند. در غیاب معاون اول ريیس جمهور معاون دوم مطابق به احکام مندرج قانون اساسی عمل می‌کند.» ريیس جمهوری به عنوان عالی ترین مقام ريیس اداره دولت، مکلف است که صلاحیت‌های خویش را در تمام عرصه‌های اجرايی، تقنینی، و قضايی، مطابق با احکام قانون اساسی اعمال کند. و این ماده، اداره‌ي ريیس دولت را، در اداره‌ي کشور، تنها در محور قانون اساسی، قانونی می‌داند.

5 - وضع و تطبیق نصاب تعلیمی بر مبنای اسلام و فرهنگ ملی

طبق ماده 44: «دولت نصاب واحد تعلیمی‌را بر مبنای احکام دین مقدس اسلام و فرهنگ ملی و مطابق با اصول علمی وضع و تطبیق می‌کند و نصاب مضامین دینی مکاتب را بر مبنای مذاهب اسلامی موجود در افغانستان تدوین می‌نماید.» اداره‌ي دولت موظف به تدوین تطبیق نصاب واحد تعلیمی بر اصول کلی یاد شده و تدوین مضامین دینی در کتاب‌های درسی مکاتب، بر مبنای مذاهب اسلامی می‌باشد. و بر اساس این ماده، اداره‌ي دولتی در بخش تعلیم و تربیه نمی­تواند، نصاب واحد تعلیمی ‌را بر خلاف آن وضع و تطبیق کند.

6 – جبران خسارت شخص متضرر از واحد‌های اداری

طبق ماده 51: «هر شخص که از اداره بدون موجب متضرر شود مستحق جبران خساره می‌باشد و می‌تواند برای حصول آن در محکمه دعوا اقامه کند. به استثنای حالاتی که در قانون تصریح گردیده است، دولت نمی‌تواند بدون حکم محکمه با صلاحیت به تحصیل حقوق خود اقدام کند.» هر شخصی اعم از اینکه کارمند اداره باشد، یا غیرآن، بدون دلیل خسارت و زیان از طرف اداره ببیند، حق تقاضای جبران خسارت را از اداره از طریق اقامه‌ي دعوا در محکمه را دارد. و به موجب این ماده‌ي قانونی، واحد اداری‌اي‌که بدون موجب باعث خسارت به کارمندان، و ماموران، و یا به پیمانکاران طرف قرار داد اداره بشود، و یا سبب ضرر و وارد شدن خسارت بر هرکسی گردد، ملزم به جبران خسارت شخص متضرر بر اساس حکم محکمه می‌باشد.

7 – ایجاد اداره سالم و بدون تبعیض

طبق ماده 50 قانون اساسی: «دولت مکلف است به منظور ایجاد اداره سالم و تحقق اصلاحات در سیستم اداری کشور بعد از تصویب شورای ملی تدابیر لازم اتخاذ نماید.

اداره اجراآت خود را با بی‌طرفی کامل و مطابق به احکام قانون عملی می‌سازد

اتباع افغانستان حق دسترسی به اطلاعات از ادارات دولتی را در حدود احکام قانون دارا می‌باشند. این حق جز صدمه به حقوق دیگران و امنیت عامه حدودی ندارد.

اتباع افغانستان بر اساس اهلیت و بدون هیچ‌گونه تبعیض و به موجب احکام قانون به خدمت دولت پذیرفته می‌شود.»

بر اساس این ماده، دولت موظف به ایجاد اداره‌ي سالم است. و همچنین دولت مکلف به اصلاحات سیستم اداری کشور است. و دولت برای اصلاحات و مبارزه با فساد اداری از اختیارات لازم برخوردار است و می‌تواند هر تدابیری را که برای اصلاحات اداری لازم و مفید بداند، اتخاذ کند.

و نیز بر اساس این ماده، دولت مکلف شده است که در تمام واحد‌های اداری اجراآت و اعمال اداری را بدون تبعیض و با رعایت بی طرفی کامل عملی کند و به خصوص در استخدام ماموران اداری در هر نوع اداره‌ا­ی که باشد، اهلیت، شایستگی و کاردانی را برای اتباع کشور در نظر بگیرد، و فاکتور‌های تبعیض، نظیر تعلقات قومی، تنظیمی، منطقه‌اي، زبانی، مذهبی و هرگونه معیاری به دور از اهلیت و شایستگی را در استخدام کارمندان اداری، در نظر نداشته باشد، اگر چنانچه کارمندی در اداره‌ای بدون رعایت اهلیت، با لحاظ فاکتور‌های تبعیض، استخدام شود، عمل غیر قانونی تلقی می‌گردد.           

ماده 50 قانون اساسی کشور، روی علت اصلی فساد اداری انگشت گذاشته و آن را برجسته ساخته است. همان چیزی که در گذشته علت اصلی فساد در سیستم اداری کشور به حساب می‌رفت؛ سیستم واحد‌های اداری، اجراآت و اعمال اداری، استخدام کارمندان و ماموران در واحد‌های اداری، بر محور تبعیض و نادیده گرفتن اهلیت و شایستگی دور می‌زد، به گونه‌ای که آثار و بقایای چنین روندی، تا کنون سیستم اداری کشور را فرسوده و بیمار ساخته است، و اصلاحات آن تلاش‌های زیادی را از سوی مقامات بلند رتبه اداری می‌طلبد.

آنچه که یاد شد نمونه‌ای از ده‌ها مواردی است که قانون اساسی به عنوان اصلی ترین منبع حقوق اداری، اصول و قواعد کلی را بر واحد‌های اداری کشور حاکم و ملزم کرده است.

ب) قوانین عادی

بعد از قانون اساسی، قوانین عادی مهمترین منبع برای حقوق اداری به شمار می‌رود، مراجع و مقامات اجرایی کشور موظف به رعایت قوانین عادی مصوب در شورای ملی است.

طبق ماده 94 قانون اساسی: «قانون عبارت است از مصوبه هردو مجلس شورای ملی که به توشیح ريیس جمهور رسیده باشد، مگر اینکه در این قانون اساسی طور دیگر تصریح گردیده باشد.»، قوانین عادی، به مجموعه قواعدی اطلاق می‌گردد که به تصویب دو مجلس شورای ملی رسیده باشد، و ريیس جمهور آن را توشیح کرده باشد.

وضع قوانین عادی طبق ماده 81 قانون اساسی از اختیارات مجلس شورای ملی است که به عنوان عالی ترین ارگان تقنینی کشور و مظهر اراده‌ي مردم شناخته شده است، که می‌بایست در موقع اظهار رای مصالح عمومی و منافع علیای مردم افغانستان را در نظر بگیرد. و بر اساس ماده 3 قانون اساسی: «در افغانستان هیچ قانون نمی‌تواند مخالف معتقدات و احکام دین مقدس اسلام باشد.» قوانین عادی نمی‌تواند مخالف احکام اسلام باشد. و از اینکه برای تشخیص مخالفت، و عدم تشخیص آن مقام صلاحیت دار در قانون تعیین نشده است، طبق ارتکاز وجدانی قانونگزار و رای دهندگان به این قانون، چنین مقام صلاحیتدار، حتما کسانی است که بصیرت و تخصص، در احکام دینی دارند، با قید وثاقت و اطمینان، تا بتوانند تشخیص بدهند، و سخنانشان قابل اعتماد باشد.

بنابراین قوانین عادی‌اي که در اداره‌ي کشور، و واحد‌های اداری کوچک و بزرگ، معیار عمل و رفتار اداری قرار می‌گیرد، قوانینی است با سه ویژگی مهم؛ یکی اینکه به تصویب مجلس قانونگزاری برسد، و دوم به وسیله ريیس دولت به حیث عالیترین مقام اداری کشور، توشیح شده باشد، و سوم اینکه با احکام اسلام در مغایرت نباشد، و هر قانون عادی فاقد یکی از ویژگی‌های فوق، نمی‌تواند معیار عمل اداری قرار بگیرد.

حکومت برای قانونمندی رفتار و اعمال اداری، و برنامه‌های انکشافی دولت، بر اساس ماده 98 و ماده 95: «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت یا اعضای شورا و در ساحه تنظیم امور قضايی از طرف استره محکمه توسط حکومت صورت می‌گیرد.» و ماده :97 «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به ولسی جرگه تقدیم می‌گردد.» پیشنهاد طرح قوانین عادی را به مجلس می‌دهد و با طی تشریفات خاصی که در قانون اساسی آمده، به وسیله قوه‌ي مجریه در واحد‌های اداری، قضايی، سیاسی، نظامی و سایر شعبات حکومتی به مرحله‌ي اجرا گذاشته می‌شود.

ج) مقررات و آيین نامه‌های دولتی

با اینکه قانونگزار طبق ماده 81 و ماده 90 قانون اساسی، قانونگزاری را از وظایف و صلاحیت قوه‌ي مقننه قرار داده است و طبق ماده 94 ، قانون را عبارت از مصوبه هردو مجلس شورای ملی که به توشیح رييس جمهور رسیده باشد، دانسته است، ولی در مواردی، حق قانونگزاری را به قوه‌ي مجریه تفویض کرده است که قوه‌ي مجریه می‌تواند مقررات و آيین نامه‌های را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد با این شرط که مقررات دولتی که در قالب آيین نامه، تصویب نامه، یا بخش نامه شکل می‌گیرد، مناقض نص و روح قانون نباشد. در این باره مادة 76 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «حکومت برای تطبیق خطوط اساسی سیاست کشور و تنظیم وظایف خود مقررات وضع و تصویب می‌کند. این مقررات نباید مناقض نص یا روح قوانین باشد.»

به موجب این ماده، قانونگزار، حدود و اختیاراتی را برای قوه‌ي مجریه تفویض کرده تا برای خطوط اساسی سیاست دولت، و همچنین برای منظم نمودن وظایف و تکالیف، مقررات و دستورالعمل‌هایی را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد. و همچنین بر اساس ماده 43 و 44، 47 قانون اساسی، قانونگزار برای دولت اختیار وضع و اجرای برنامه‌های موثر و مفید را برای توسعه و پیشرفت علم، فرهنگ و ادب و حمایت از مولفان و مخترعان و همچنین برای امحای بی‌سوادی وتامین تعلیمات رایگان، داده است.

دادن چنین اختیاراتی به قوه‌ي مجریه، دلایل مختلفی دارد که از جمله‌ي آنها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1 – برای اینکه قوه‌ی مجریه ابزار لازم حقوقی را برای توسعه، و اجرای تکالیف اجتماعی، فرهنگی داشته باشد، و بتواند نیازمندی‌های عمومی‌کشور را تامین و از بی نظمی جلویگری نماید، نیازمند به وضع مقررات و اجرای آن به شکل قانونی است تا از این رهگذر برای تحقق سیاست‌ها و برنامه‌هایش ابزار لازم حقوقی و پشتوانه‌ي قانونی را داشته باشد.

2 – قوه‌ي مقننه به خاطر کثرت مقررات و لوایح دولتی، فرصت کافی برای وضع تمامی مقررات، آيین­نامه‌ها و تصویب نامه‌های دولتی را به یقین ندارد، از این رو پاره‌ای از اختیارات را برای دولت در وضع مقررات، آيین نامه وتصویب نامه‌های دولتی برای به اجرا در آمدن و عملیاتی شدن قوانین داده است.

3 – ممکن است پاره‌ای از مقررات، تصویب نامه‌ها و آيین­نامه‌های دولتی چندان اهمیتی نداشته باشد، و از این رو مجلس قانونگزاری برای تصویب مسايل و موضوعات کم اهمیت اقدامی نمی‌کند.

4 – قوه‌ي اجرایی و اداری به دلیل اینکه از نزدیک با مسايل مختلف اجرایی و اداری درگیر می‌باشد، و می‌تواند از کارشناسان خبره و متعدد کمک بگیرد، از این رو می‌تواند تدابیر و تصامیم دقیق‌تر و راهگشاتری را در وضع مقررات، آيین نامه در امور مختلف اداری اتخاذ کند.

5 – در قوانین عادی، بیشتر مقررات کلی و ملی وضع می‌گردد، نیاز‌های محلی نظیر حمل و نقل، و نظافت امور شهری و محلی ممکن است چندان مورد توجه واقع نشود، و از این رو قانونگزار، به مقامات محلی با حفظ اصل مرکزیت به منظور تسریع و بهبود امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سهم گیری هرچه بیشتر مردم در انکشاف و توسعه حیات ملی صلاحيت‌های لازم را مطابق با احکام قانون، به اداره‌ي محلی بر اساس ماده 137 قانون اساسی تفویض کرده است. و بر اساس ماده 139 و 140 مشارکت شورا‌های ولایتی و محلی را با همکاری اداره‌ي ولایت و محلی، در اداره‌ي ولایت و محل در نظر گرفته است.

 نتیجه

آنچه بیان شد، نظیر حقوق اساسی، قوانین عادی، مقررات دولتی اعم از آيین نامه‌ها، تصویب نامه‌ها و ابلاغیه‌ها، منابع معتبر اسلامی و نظاير آن، به عنوان منابع حقوق اداری، دولت را مکلف می‌دارد، که وظایف و تکالیف اداری و حکومتی را بر طبق آنها، اجرا و عملی سازد، و به اهداف قوانین جامه‌ي عمل بپوشاند. چنانکه فلسفه‌ي تشکیل ادارات دولتی، به موجب ماده 142 قانون اساسی، تعمیل احکام و تامین ارزش‌های مندرج قانون اساسی شناخته شده است. ولی منابع حقوق اداری منحصر به آنچه که ذکر شد نیست، عرف و عادت و رویه‌ي قضایی و قواعد و اصول کلی حقیقی که رعایت آنها مورد احترام و توجه قضات، حقوقدانان و مجریان حقوقی قرار گرفته، نظیر اصل عدم ضرر، اصل تساوی افراد در برابر قانون ، تساوی در استخدام، اصل نفی تبعیض، قاعده‌ي لاضرر، و نظاير آن را نیز می‌توان از منابع حقوق اداری به حساب آورد.

منابع :

1ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، تهران، نشرمیزان، چ چهارم، 1381، ص 59.

2 .Le Novvcau larosse univcrsel T.I.P, 17, petit dictionnair Robert, P.22.

 به نقل از ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 38 .

 Webster,s new tewntien eentieth centurury3  Dictionary unabridgcd second editlon world U.S.A 1968 New York . به نقل ازولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 39

4  : رنه داوید نظامهای بزرگ حقوقی معاصر، ترجمه سید حسین صفایی، محمد آشوری، عزت الله عراقی، تهران، مرکز نشر دانشگاهی، 1364، ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص  17- 18.

5 . منوچهر طباطبايی، حقوق اداری، تهران، سمت، چ هشتم، 1381، ص4 – 7.

6 .ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 60 – 61، رضا موسا زاده حقوق اداری 1-2، تهران، نشر میزان، چ پنجم، 1382. ص 30.

7  . دکترناصر کاتوزیان، مقدمه‌ي علم حقوق،  تهران، شرکت سهامی انتشار،  چ 36، 1382، ص 93،

8 . منوچهر طباطايی، حقوق اداری ، پیشین،  ص 11.

9 ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص  69

10 . رضا موسا زاده، حقوق اداری، پیشین، ص 147 -  157. ولی الله انصاری، کلیات وق اداری، پیشین، ص

هنر قلم کاری

هنر قلمکاری یکی از هنرهای اصیل در صنایع دستی این مرز و بوم به شمار می رود که قلمکاری قدمتی چند ساله در سرزمین ایران دارد.

اصفهان یکی از مهمترین مراکز این هنر است که هنرمندانش از دیر باز با این هنر آشنا بوده اند.

سازمان علمی فرهنگی ملل متحد (یونسکو) به تازگی به منظور ارج نهادن به این هنر ایرانی و تقدیر از تعالی آن در نزد هنرمندان، مهر اصالت آن را در اصفهان به یکی از هنرمندان این فن اعطا کرد.

تاریخچه قلمکار

قلمکارسازی از پیشه‌های کهن و قدیمی ایران است که قرنها در اوج شهرت بوده است.

این هنر به همراه نقاشی روی پارچه از دوره مغولها در ایران مرسوم شد و به همین دلیل است که در دوره فوق به علت حمایت و پشتیبانی خوانین مغولی پارچه‌های منقوش و چینی در بازارهای ایران فروش فوق‌العاده‌ای پیدا کرده بود.

ایرانیان نیز برای رقابت با چینی‌ها دست به ابتکاراتی زدند که از آن جمله ابداع نقاشی به روی پارچه یا به اصطلاح پارچه‌های قلمکار است.

در دوره صفویه این هنر گسترش یافت. در حقیقت می‌توان گفت دوره پررونق این صنعت از زمان صفویه شروع و به اواسط عصر قاجاریه ختم گردید.

در زمان صفویه بیشتر لباسهای مردانه و زنانه از پارچه‌های قلمکار تهیه می گردید و این پارچه‌ها در آن زمان شهرت فراوان داشت.

یک نوع قلمکار با طرح و نقش خاص خود به نام دلگه جهت لباس مردانه و زنانه تهیه می‌شد.

از دیگر انواع قدیمی قلمکار می‌توان خمرها ی زریا اکلیلی، جیگرنات قرمز و جیگرنات بنفش را نام برد.

تلاش پیگیر صنعتگران قلمکارساز و استقبالی که از آن می‌شد موجب ازدیاد تقاضا برای این‌گونه پارچه‌های نقش دار شد و چون عرضه محدود بود، صنعتگران را به چاره اندیشی و پیدا کردن راه حل جهت عرضه بیشتر با همان کیفیت هنری واداشت.

در این مورد تنها راه چاره را ایجاد نقوش مورد نظر بر روی قالب و انتقال قالب‌های مذکور روی پارچه دانستند.

هنرمندان در آغاز تنها از یک یا چند قالب استفاده می‌کردند و بقیه را با دست می‌کشیدند ولی پس از چندی با طراحی روی کاغذ و انتقال این طرحها بر روی قالب و حکاکی و قالب تراشی، استادکاران فن توانستند به طور کلی محصولات قلمکار را به وسیله قالب زنی تولید کنند.

* مراکز تولید

شهر اصفهان که در زمان صفویه مرکز و پایتخت ایران بود، یکی از مراکز عمده تجمع هنرآفرینان و صنعتگران گردید و هنرمندان از گوشه و کنار ایران به این شهر روی آوردند وسعی در تولید و عرضه محصولات مختلف از جمله قلمکار با عالی‌ترین کیفیت هنری نمودند.

در حال حاضر شهر اصفهان مرکز تولید قلمکار ایران است و در شهرهای دامغان و سمنان هم نوعی قلمکار خاص منطقه تهیه می‌گردد.

محصولاتی که امروزه از پارچه قلمکار تهیه می‌شود عبارتند از: لباس، سجاده، سفره، رولحافی، پرده، مجمعه پوش، بقچه، سوزنی، حمام،قطیفه، کتیبه، کلاه، قبا، شلیته، روکش‌صندلی، رومیزی، روتختی، دستمال، زیر لباسی، سربخاری ، کیف ، دامن، کفش زنانه و برای مصارف دکوراسیون.

* قالب‌ها و قالب تراشان

قالب تراشی یکی از هنرهای ظریف و بسیار مهم و قدیمی اصفهان است که از استادان این فن فعلا به جز عده معدودی باقی نمانده اند.

استاد کاران قدیمی بهترین چوب را برای تراش قالب چوب‌های گلابی و زالزالک تشخیص داده‌اند که معمولا چوب زالزالک را برای قالب‌های ریز استفاده می‌کردند که ازن روش تا اکنون نیز هم چنان ادامه دارد.

هر چه نقش‌ها در یک قالب درشت‌تر باشند کار تراش آسانتر و هر چه نقوش ریزتر باشند به همان نسبت کار تراش مشکلتر می‌شود.

برای اینکه یک قالب کامل شود از ابتدا یعنی جور کردن چوب تا زمانی که قالب آماده نقش‌زنی می‌شود چندین مرحله طی می‌شود که به طور مختصر عبارتست از :

- جور کردن چوب قالب – پیه دادن که به سه دلیل صورت می‌گیرد. دوام چوب را زیادتر می‌کند، چوب را برای‌تراش نرم می‌کند و مانع نفوذ و ایجاد تغییرات و شکستگی در آن می‌شود – لیسه یا پولیش کردن چوب – طرح ریزی که در آن پوسته سائیده شده انار یا ما زوج را با لعاب کتیرا مخلوط کرده مایع‌حاصله را روی سطح صاف چوب مالند. این عمل برای آن صورت می‌گیرد که طرح آماده شده از رو ی کاغذ بر روی چوب منتقل شود.

- مرحله آخر پیه دادن قالب قلمگیری است که برای‌استحکام و غیر قابل نفوذ کردن قالب صورت می‌گیرد.

* رنگ‌های مصرفی قلمکار

رنگ در هنر قلمکاری نقش اصلی را باز می‌کند و اگر در این مرحله کار درست انجام نشود، هنر تولید شده نیز ارزشی نخواهد داشت.

در ساختن قلمکار بیشتر از دو رنگ مشکی و قرمز استفاده می‌شود که برای ساختن رنگ مشکی از موادی مانند: کتیرا، اکسید، آهن، زاج سیاه و روغن کرچک و برای ساختن رنگ قرمز از موادی مانند گل سرخ، روغن کنجد، زاج سفید و کتیرا استفاده می‌شود.

گاهی هم برحسب مورد رنگهای ترکیبی مانند آبی یا نیلی، سبز زرد و قهوه‌ای به کار می‌برند.

* چگونگی تولید

مواد مصرفی قلمکار سازان بسیار متنوع است ولی آنچه که قابل توجه است عبارتست از: پارچه‌های متقال، کدری و چلوار، کتیرا، پوست انار، رنگ گیاهی زاج سفید، نیل، روغن‌گلیسیرین و آلیزارین.

مراحل تولید قلمکار به اختصار عبارتست از: آبخور کردن پارچه، دندانه کردن پارچه انجام عمل قالب زنی که با دو رنگ قرمز و مشکی آغاز و بعد از اتمام کار و تثبیت رنگها،در مرحله‌سفیدگری، زمینه برخی از پارچه‌های تولیدی سفید می‌شود و چنانچه نیازی به استفاده از رنگهای دیگر باشد مجددا پارچه به کارگاه برگردانده شده و نقوش لازم بر روی آن انتقال می‌یابد.

قلم‌کارسازى

صنعت قلم کاری از دوره صفویه در اصفهان توسعه و رواج داشته است و تا امروز زنده است.

قلم کارى روى پارچه

          چاپ قلم‌کار یکى از چاپ‌هاى سنتى ایران است و امروز در اصفهان رونق خاصى دارد. در این صنعت قدیمى ایرانی، نقش به‌وسیلهٔ مهر چوبى بر روى پارچه منتقل مى‌شود. کلیشه یا مهرى که نقش روى آن زده مى‌شود را قالب گویند. جنس این قالب‌ها معمولاً از چوب گلابى است که مقاوم و سخت است و تغییر فرم نمى‌دهد.

          این صنعت تا قرون ۱۰ و ۱۱ هجرى کاملاً در ایران معمول بود. و در گذشته رشت و اصفهان و کاشان از مراکز عمدهٔ آن بشمار مى‌رفته است. در دورهٔ صفوی، قلمکار زر ساخته مى‌شد. در این نوع چاپ، معمولاً پارچه‌هاى پنبه‌اى و دستباف یا انواع دیگر نظیر پوپلین، چلوارد، … بکار مى‌رود و براى لباس، سفره، دستمال، سجاده، پرده، رومیزی، روتختى و … مورد استفاده واقع مى‌شود. در قلم‌کارسازى معمولاً از پنج رنگ سیاه، قرمز، آبی، سبز و زرد بعنوان رنگ‌هاى اصلى و از قهوه‌اى و سایر رنگ‌هایى که از ترکیب این رنگ‌ها به‌‌دست مى‌آید، به‌عنوان رنگ‌هاى فرعى استفاده مى‌شود.

ابتدا پارچه‌ها را یک شبانه‌روز در آب رودخانه مى‌گذارند تا آبخورد شود و بعد آنها را در ظرفى محتوى پودر خمیر شده، پوست انار مى‌خوابانند تا رنگ آن به کرم تبدیل شود. پس از آن آنرا به کارگا برده و به‌وسیلهٔ قالب‌ها و رنگ‌ها، نقوشى را روى پارچه نقش مى‌کنند. ابتدا قالب‌ها را با رنگ مشکى روى پارچه مى‌زنند تا طرح اصلى مشخص شود. سپس قالب‌هاى دیگر را که هر یک داراى یک رنگ است، روى پارچه مى‌زنند. و بعد پارچه را بخار مى‌دهند. و دوباره در آب مى‌گذارند و بعد در ظرفى محتوى آبجوش و پوست انار و آلیزارین انداخته و هم مى‌نند و بعد آویزان مى‌کنند تا خشک شود و رنگ به این ترتیب تثبیت مى‌شود.

پارچه قلم کار

پارچه قلم کار هنر قدیمی ایرانی است که از چاپ روی پارچه توسط قالب بدست می آید . پارچه های قلم کار از صادرات عمده اصفهان هستند.