1.  مقدمه

عدم پیروی جمهوری اسلامی ایران از مصوبات قطعنامه 1737 میتواند به تحریم های اقتصادی گسترده علیه ایران منجر گردد، روندی که هم اکنون با تحریم های مالی غرب علیه ایران آغاز گشته است.  تاثیر اقتصادی این قطعنامه و تحریم های متعاقب آن چه خواهد بود؟  اساسا، با توجه به کارآیی سیاست تحریم اقتصادی بطور کل، تحریم اقتصادی ایران بطور خاص و سابقه تحریم هایی که توسط شورای امنیت سازمان ملل تحت پوشش ماده 41 فصل هفت منشور سازمان ملل به اجرا گذاشته شده اند، آیا میتوان اطمینان داشت که قطعنامه 1737 و تحریم های متعاقب آن به بحران هسته ای ایران پایان دهند؟  نوشته حاضر تلاش مختصری برای پاسخ به این سوال و بررسی چشم انداز قطعنامه 1737 شورای امنیت سازمان ملل علیه جمهوری اسلامی ایران است.

در راستای فوق، بخش دوم نوشته به بررسی نکاتی از تاریخ تحریم های اقتصادی و قطعنامه های سازمان ملل اختصاص داده شده است.  بخش های 3 تا 5 به بررسی کارآیی سیاست تحریم اقتصادی، انواع تحریم های اقتصادی و شرایط موفقیت آنها می پردازند. سپس، بخش های 6 و 7 تحریم اقتصادی ایران، پیآمدها و کارآیی آنرا مورد بررسی قرار میدهند.  در پایان، در بخش 8 ارزیابی مختصری از چشم انداز احتمالی قطعنامه 1737 ارائه شده است.

 بررسی حاضر حاکی از آن است که سیاست تحریم اقتصادی ایران طی دوره 1980 – 2005، علیرغم تحمیل هزینه بسیار سنگین براقتصاد ایران، در نیل به اهداف خود از موفقیت نسبتا کمی برخوردار بوده است.  اما، قطعنامه 1737 و تحریمهای همراه آن، با همه جانبه کردن تحریم اقتصادی ایران، تدقیق اهداف آن، ایجاد هماهنگی بیشتر بین اهداف و ابزارهای تحریم و استفاده از ابزارهای موثرتر، به نحو چشمگیری کارآیی سیاست تحریم اقتصادی ایران را افزایش داده است.  با این وصف، با توجه به سابقه کارآیی سیاست تحریم اقتصادی و میزان موفقیت تحریم هایی که توسط سازمان ملل به اجرا گذاشته شده اند، نمیتوان به موفقیت قطعنامه 1737 در حل بحران هسته ای جمهوری اسلامی ایران اطمینان داشت. در چنین شرایطی، احتمال فرا روئیدن بحران کنونی به رویارویی نظامی قابل توجه است.

2.  تاریخچه

 بررسی تاریخ تحریم های اقتصادی حاوی نکات جالب و آموزنده ای است. یک برسی اجمالی از تاریخ تحریم های اقتصادی نشان میدهد که:

1.      از سال 1990، به دنبال فروپاشی اتحاد شوروی و پایان جنگ سرد، کاربرد سیاست تحریم اقتصادی به شدت افزایش یافته است.

2.      دولت آمریکا بزرگترین سهم را در کاربرد سیاست تحریم اقتصادی داشته است.

3.      از سال 2001، دو پدیده نسبتا جدید در عرصه سیاست تحریم اقتصادی پدیدار گشته است:  نخست، پیدایش و گسترش تحریم اقتصادی علیه افرادو سازمانهای دولتی دوم گسترش فراینده تحریم های هوشمند.                     در مجموع، تحریم هایی که با استناد به ماده 41 فصل هفتم منشور سازمان ملل، توسط شورای امنیت سازمان ملل به تصویب رسیده اند بالغ بر 20 مورد  است که عبارتند از:

1.      ایران:  قطعنامه دسامبر 2006 بمنظور ممنوع کردن فروش و انتقال تجهیزات و فنآوری هسته ای و موشکهای بالستیک به جمهوری اسلامی ایران و تحریم مالی (مسدود کردن حسابها و دارایی) افراد و سازمانهای جمهوری اسلامی که در این فعالیت ها درگیر میباشند.

2.      کره شمالی:  قطعنامه اکتبر 2006 جهت ممنوع ساختن فروش و انتقال فنآوری هسته ای و تجهیزات نظامی سنگین به کره شمالی و تحریم مالی افراد و سازمانهای کره شمالی که در این امور فعال میباشند.

3.      سودان: قطعنامه شورای امنیت درآوریل 2006 برای تحریم مالی و مسافرتی رهبران سیاسی سودان که در جنایات دارفور مشارکت داشته اند.  همچنین، قطعنامه آوریل 1996 بمنظور محدود ساختن مسافرتهای دیپلماتهای سودان به دلیل پشتیبانی و مشارکت این کشور در فعالیتهای تروریستی، از جمله قتل انور سادات.  

4.      جمهوری دموکراتیک کنگو:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 2000 – 2006 جهت ممنوع ساختن فروش و انتقال تجهیزات نظامی به کشور، مسدود کردن دارایی ها و ممنوعیت مسافرت رهبران سیاسی رژیم که در جنگهای داخلی درگیر میباشند.

5.      ساحل عاج:  قطعنامه های سالهای 2004 و 2005 جهت ممنوع ساختن فروش و انتقال تجهیزات نظامی به آن کشور

6.      عراق:  قطعنامه های متعدد در طول سالهای 1990 تا 2003 جهت تحریم اقتصادی کامل عراق در رابطه با حمله آن کشور به کویت و متعاقبا پیگیری برنامه توسعه سلاح های هسته ای و کشتار جمعی -  این تحریمها در مه 2003 به دنبال حمله نظامی آمریکا به عراق و سقوط رژیم صدام پایان یافت، به استثنای ماده مربوط به منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی به عراق که همچنان محفوظ است.

7.      لیبریا:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 1992 تا 2003 جهت منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی به لیبریا و ممنوع ساختن خرید الماس و چوب از آن کشور

8.      سومالی:  قطعنامه ژانویه 1992 جهت منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی و قطعنامه های متعاقب سال 2002 بمنظور اعمال و نظارت بر تحریم های اولیه

9.      سیرالئون: قطعنامه های متعدد طی سالهای 1997 تا 2000 بمنظور منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی، محدود ساختن مسافرت رهبران جونتای سیرالئون و ممنوعیت خرید الماس از آن کشور 

10.  افغانستان:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 1999 – 2000 برای ممنوعیت پرواز هواپیماهای طالبان، مسدود کردن حسابها و دارایی های رژیم طالبان و ممنوعیت فروش و انتقال تجهیزات نظامی به افغانستان

11.  اتیوپی و اریتره:  قطعنامه های سالهای 1998 و 2000 جهت ممنوع ساختن فروش و انتقال تجهیزات نظامی به اتیوپی و اریتره

12.  آنگولا:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 1993 – 2000 برای ممنوعیت فروش و انتقال تجهیزات نظامی به ستیزه گران یونیتا (UNITA) ، ممنوعیت پرواز هواپیماهای یونیتا، ممنوعیت فروش قطعات یدکی هواپیما و ممنوعیت مسافرت و تحریم مالی رهبران سیاسی یونیتا (این تحریم ها در سال 2002 پایان یافت).

13.  یوگسلاوی سابق:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 1991 تا 1999 بمنظور منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی و تحریم اقتصادی کامل یوگسلاوی (صرب و مونته نیگرو)، از جمله ممنوعیت پروازها و منع شرکت نمایندگان یوگسلاوی در رویدادهای ورزشی و فرهنگی، تحریم صرب های بوسنی، از جمله منع مسافرت مسئولین و افسران نیروهای مسلح صرب بوسنی و مسدود کردن حسابها و دارایی های صربهای بوسنی، منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی به کوزاوا  و غیره (این تحریم ها در سپتامبر 2001 توسط قطعنامه 1367 پایان یافتند).  

14.  رواندا: قطعنامه های 1994 جهت منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی و قطعنامه 1995 بمنظور مجازات و تعمیم تحریمها به کشورهای خاطی

15.  هایتی:  قطعنامه های متعدد طی سالهای 1993- 1994 جهت ممنوع ساختن تجهیزات نظامی و تحریم مالی رهبران رژیم

16.  لیبی: قطعنامه مارس 1992 و مارس 1993 بمنظور منع پروازهای لیبی ، محدود ساختن مسافرت دیپلماتهای آن کشور و مسدود کردن حسابها و دارایی های رژیم.  در سپتامبر 2003 سازمان ملل به تحریم های خود علیه لیبی پایان داد، اما دولت آمریکا به دلیل فعالیت های هسته ای لیبی از الغای این تحریم ها خودداری کرد.  بالاخره، در سال 2004، به دنبال توقف برنامه های هسته ای لیبی، کلیه تحریمها علیه این کشور ملغی گشت.

17.  آفریقای جنوبی: قطعنامه نوامبر 1977 جهت منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی که در مه 1994 پایان داده شد.

18.  رودزیای جنوبی:  قطعنامه 1966 بمنظور تحریم کامل واردات و صادرات کشور که در سال 1979 لغو گردید.

19.  قطعنامه شورای امنیت در 2005 برای ممنوعیت مسافرت و مسدود کردن دارایی های افرادی که در قتل حراری شرکت داشتند. بواسطه تلاش های آمریکا، سوریه نگران است که این تحریم به تحریم گسترده تری علیه مقامات سوریه بیانجامد.

20.  تحریم مالی و مسافرتی اعضاء و رهبران القاعده و طالبان که در واقع تعمیم قطعنامه های افغانستان برای تحدید و کنترل فعالیت های تروریستی سازمانهای مزبور

3.  کارآیی سیاست تحریم اقتصادی

 ارزیابی تحریم های فوق بیانگر آن است که ضریب یا نرخ موفقیت تحریم های اقتصادی برابر با 34% است.  به عبارت دیگر، تحریم های اقتصادی تنها در 34% موارد موفق بوده اند.  شایان توجه است که پیش از جنگ جهانی دوم تحریم های اقتصادی از شانس موفقیت بیشتری برخوردار بودند.  بر اساس اطلاعات موجود، نرخ موفقیت تحریم هایی که پیش از جنگ جهانی دوم، در فاصله بین دو جنگ جهانی به اجرا گذاشته شدند برابر با 50% است.

 از جنگ جهانی دوم به این سو، به ویژه پس از دهه 1970، نرخ موفقیت تحریم های اقتصادی به شدت کاهش یافته است.  برای مثال، میانگین نرخ موفقیت تحریم هایی که در فاصله 1970 تا 1990 به اجرا گذاشته شدند نزدیک به 20% است.  دلیل این امر را میتوان در سه پدیده جستجو کرد.  نخست آنکه روند جهانی شدن و رشد فزاینده تجارت بین المللی موجب شده است که هر کشور بتواند نیازهای اقتصادی خود را از کشورهای متعددی تامین کند و دیگر تنها به یک کشور وابسته نباشد.  در نتیجه، کارآیی تحریم های اقتصادی یکجانبه که توسط یک کشور اعمال میشوند به شدت کاهش یافته است.  دلیل دوم، چیره شدن جنگ سرد بر مناسبات بین المللی طی دوره 1945 – 1990 است که کسب اجماع و توافق لازم برای اعمال تحریم های همه جانبه توسط سازمان ملل را دشوار ساخت.  دلیل سوم رشد سریع و نسنجیده کاربرد سیاست تحریم اقتصادی پس از دهه 1990 است.  این امر موجب گشت که در گزینش، طراحی و اجرای تحریم های اقتصادی دقت لازم انجام نپذیرد.  در نتیجه بسیاری از تحریم هایی که پس از دهه 90 تدوین و بکار گرفته شدند برای اهداف مورد نظر نامناسب و فاقد کارآیی لازم بودند.

 میبایست توجه داشت که کارآیی و نرخ موفقیت تحریم ها به اهداف مورد نظر آنها نیز بستگی دارند.  در مجموع، تحریم هایی که اهداف بزرگ و بلند پروازانه ای را مد نظر قرار میدهند از شانس موفقیت کمتری برخوردار میباشند.  بررسی های حاضر حاکی از آن است که نرخ موفقیت تحریم هایی که دارای اهداف بلند پروازانه بوده اند 23% است، که بطور نسبی 32%  کمتر از میانگین نرخ موفقیت کل تحریم ها میباشد. 

 است.                                                        

کارآیی و نرخ موفقیت تحریم های اقتصادی به میزان زیادی بستگی به هزینه ای دارد که تحریم ها میتوانند بر اقتصاد تحت تحریم تحمیل کنند.  بر اساس اطلاعات موجود، میانگین هزینه ای که کل تحریم های اقتصادی بر کشورهای تحت تحریم تحمیل کرده اند برابر با 2.4% کل تولید ناخالص ملی کشورهای مربوطه است.[5]  میانگین این هزینه برای موارد موفق 4.7.%[6] و برای موارد ناموفق 1.2% است.  به عبارت دیگر، هزینه ای که تحریم های موفق بر کشورهای تحت تحریم تحمیل کرده اند بطور متوسط برابر با 4.7% و در موارد نا موفق معادل 1.2% تولید ناخالص ملی کشورهای مربوطه است (جدول 1 را ملاحظه کنید). 

عامل دیگری که میبایست به آن توجه داشت طول عمر تحریم های اقتصادی است.  شواهد موجود حاکی از آن است که میانگین طول عمر تحریم های اقتصادی در موارد موفق 2.9 سال و در موارد ناموفق 8 سال است.  بر این اساس، تحریم هایی که به طور مرحله ای، پله به پله و طی یک مدت زمان طولانی به اجرا گذاشته شده اند دارای شانس موفقیت کمتری میباشند.  بر عکس، تحریم های قاطعانه که معمولا طول عمر آنها کمتر است، از شانس موفقیت بیشتری برخورداراند. تحریم های اقتصادی را میتوان از سه جهت گروه بندی کرد:

1.     اهداف تحریم ها

2.     تعداد کشورهای شرکت کننده

3.     دامنه پوشش بخش های اقتصادی

جنبه های فوق دارای رابطه متقابلند و تحریم های اقتصادی هنگامی دارای بیشترین کارآیی خواهند بود که در طراحی آنها جنبه های فوق رعایت شده و بین اهداف تحریم، دامنه پوشش و ابزارهای مورد استفاده تناسب برقرار باشد.

تحریمهای اقتصادی اساسا برای سه منظور بکار برده میشوند:  نخست، مهار رژیم، دوم، تغییر رفتار رژیم و سوم، تغییر رِژیم.  طبیعتا، هرچه هدف تحریم بلند پروازانه تر باشد، اجرای آن دشوارتر و پرهزینه تر خواهد بود.  همانطور که در پیش اشاره شد، تحریم هایی که دارای اهداف بلند پروازانه هستند هنگامی موفق خواهند شد که بتوانند هزینه بسیار سنگینی بر کشور تحت تحریم وارد کنند.  این امر مستلزم هدف قرار دادن بخش های متعدد و استراتژیک اقتصاد است که ضایعات اقتصادی و انسانی تحریم را بالا میبرد.  چنانچه کشور تحت تحریم به لحاظ تجاری دارای اهمیت بین المللی باشد، هزینه تحریم های بلند پروازانه برای کشورهای اعمال کننده و حتی کشورهای غیر درگیر نیز میتواند بسیار بالا باشد.  لذا، اجرای موثر تحریم های بلند پروازانه غالبا مستلزم جلب موافقت اقتصادی و سیاسی کشورهای متعددی است.  این مشخ هدف تحریم هایی که عزم آنها تغییر رژیم است وارد کردن حداکثر هزینه در کوتاهترین زمان برای از پا درآوردن رژیم تحت تحریم و گاه آماده کردن شرایط برای حمله نظامی به آن کشور است.  اما تحریم هایی که هدف آنها تغییر رفتار رژیم است میبایست علاوه بر اقدامات تنبیهی، با امتیازهای اقتصادی و سیاسی نیز همراه باشند تا انگیزه لازم برای ایجاد تغییر رفتار را بوجود آورند.  بی توجهی به این نکته غالبا موجب شکست این گونه تحریم ها شده است. همچنین، این تحریم ها میبایست به گونه ای طراحی و به اجرا گذاشته شوند که پایگاه قدرت افراد و گروه هایی را که در درون کشور تحت تحریم خواهان تغییر رفتار رژیم هستند، تضعیف نکنند.   

 محور تحریم هایی که مهار رژیم را مد نظر دارند معمولا بر پایه کنترل قدرت نظامی و سیاسی رژیم و حفظ توازن قوا در یک منطقه معین استوار است.  این گونه تحریم ها همزمان در دو عرصه عمل میکنند.  از یکسو، جریان عرضه فنآوری و تجهیزات نظامی به رژیم مورد نظر را هدف قرار میدهند تا از دستیابی آن به تجهیزات و فنآوری نظامی جلوگیری کنند.  از سوی دیگر، منابع و سرچشمه های درآمد رژیم را هدف قرار میدهند تا بنیه مالی آنرا برای خرید تجهیزات مربوطه در بازار سیاه تضعیف کنند.       

به لحاظ تعداد شرکت کنندگان، تحریم های اقتصادی میتوانند یک جانبه، چند جانبه و همه جانبه باشند.  همانطور که در بخشهای پیش اشاره شد، اکثر تحریم های اقتصادی سده بیستم توسط آمریکا و بصورت یکجانبه، بدون مشارکت سایر کشورها به اجرا گذاشته شده اند.  این گونه تحریم ها، به دلیل آنکه هزینه اعمال آنها بر دوش تنها یک کشور است و کشور تحت تحریم میتواند نیازهای اقتصادی خود را از کشورهای دیگر که در تحریم شرکت نکرده اند برآورده سازد، معمولا از کارآیی و شانس موفقیت کمتری برخورداراند.  از سوی دیگر، اعمال این تحریم ها مستلزم جلب موافقت سایر کشورها نیست و میتوان آنها را با سرعت به اجرا گذاشت.  رقابت اقتصادی بین کشورها و احتمال بروز تناقض بین منافع و سیاست خارجی کشور تحریم کننده و سایر کشورها نیز میتواند موجب تضعیف کارآیی تحریم های یکجانبه گردد.

 در مقابل تحریم های یکجانبه، تحریمهای همه جانبه قرار دارند که مستلزم صدور قطعنامه توسط شورای امنیت سازمان ملل و فعال کردن ماده 41 فصل هفتم منشور سازمان ملل میباشند.  از آنجا که کلیه کشورها قانونا موظف به اجرای این تحریم ها میباشند، این گونه تحریم ها میتوانند از کارآیی بسیار بالایی برخوردار باشند.  اما، از آنجا که جلب موافقت کلیه اعضای دائمی شورای امنیت که دارای حق وتو هستند، دشوار و زمانبر است، تعداد این تحریم ها معدود بوده و تنها در شرایط خاصی عملی میباشند که کلیه اعضای دائمی شورای امنیت در مورد مخاطرات و هزینه رفتار کشور تحت تحریم و مناسب بودن طرح پیشنهادی تحریم توافق داشته باشند.  بالاخره تحریم چند جانبه حد میان تحریم های یکجانبه و همه جانبه است و در موارد مناسب میتواند از کارآیی و سرعت قابل توجهی برخوردار باشد.

  به لحاظ دامنه پوشش بخش های اقتصادی، تحریم ها را میتوان بر دو گونه کلی، فراگیر و هوشمند (یا هدفمند) تقسیم بندی کرد.      تحریم های  فراگیر به تحریم هایی گفته میشود که آثار آنها قابل کنترل نبوده و دامنه خسارات و ضایعات آنها کلیه بخش های اقتصادی و گروه های اجتماعی/جمعیتی را در بر بگیرد. به عبارت دیگر، ابزار اقتصادی بکار گرفته شده دقت لازم را ندارند تا بتوانند دامنه خسارات تحریم را به بخش های اقتصادی و گروه های جمعیتی معینی محدود سازند و از بروز ضایعات انسانی شدید و پیآمدهای ناخواسته جلوگیری کنند. 

 از سوی دیگر، تحریم هوشمند به تحریم هایی گفته میشود که میتوانند فعالیتهای اقتصادی معینی را هدف قرار دهند و دامنه خسارات تحریم را به گروه های اجتماعی معینی که عامل بروز بحران میباشند محدود سازند.  نمونه های برجسته تحریم های هوشمند عبارتند از:

·        تحریم های مالی، مانند قطع جریان کمکهای مالی بلاعوض، قطع وامهای کم بهره، مانند وامهای بانک جهانی، قطع وامهای تجاری، توقف سرمایه گذاری ها و پروژه ها و مسدود کردن حسابها و دارایی سازمانها و افرادی که عامل بحران اند

·        ممنوعیت های مسافرتی، مانند منع پروازهای بین المللی و منع مسافرتهای بین المللی رهبران سیاسی، دیپلماتها و ورزشکاران

·        منع فروش و انتقال تجهیزات نظامی

 تحریم های اقتصادی فراگیر غالبا به رهبران سیاسی کشور تحت تحریم که عامل بروز بحران اند اجازه میدهند تا با سازمان دادن بازارهای سیاه به انباشت ثروت بپردازند و با استفاده از احساسات ناسیونالیستی مردم کشور خود، تاثیر سیاسی تحریم را خنثی سازند.  از سوی دیگر، ضایعات انسانی تحریم های فراگیر با ایجاد نارضایتی در افکار عمومی جهان حفظ اجماع بین المللی را که برای ادامه تحریم لازم میباشد، دشوار میسازند.  تحریم های هوشمند، رهبران سیاسی کشور تحت تحریم را از فرصتهای فوق محروم میسازند و با به حداقل رساندن ضایعات انسانی، حفظ اجماع جهانی برای ادامه تحریم را تسهیل میکنند.   از سوی دیگر،  تحریم های هوشمند با محدود کردن دامنه تحریم و دور زدن بخشهای غیر ضروری، هزینه اعمال تحریم را برای کشورهای تحریم کننده و بیطرف  نیز کاهش میدهند.  این امر مجددا ایجاد و حفظ اجماع جهانی را تسهیل و انگیزه اقتصادی کشورها را بر زیرپاگذاشتن تحریم به حداقل میرساند.

 صات شانس موفقیت تحریم های بلند پروازانه را کم میکند.   

همانطور که در بخش پیش اشاره شد، تحریم های مالی در مقایسه با سایر تحریم ها از موفقیت بیشتری برخوردار بوده اند.  دلیل این امر را میتوان در ساختار انحصاری بازار مالی جهان و تحولات فنآوری جستجو کرد.  ساختار بازار مالی جهان شدیدا انحصاری است و بخش عمده آن درحیطه کنترل چند کشور بزرگ، به ویژه آمریکا قرار دارد.  این امر به کشورهای مزبور، به ویژه آمریکا امکان میدهد که تحریم های مالی را با سهولت و سرعت بیشتری به اجرا بگذارند.  از سوی دیگر، تحولات فنآوری، پیگیری و کنترل  گردش پول را آسان ساخته است.  این امر مجددا اعمال و نظارت بر تحریم های مالی را به نحو چشمگیری تسهیل کرده و هزینه آنرا کاهش داده است.  همچنین میبایست توجه داشت که سرمایه بسیار سیال است.  حساسیت سرمایه نسبت به ریسک و سیالی بالای آن موجب میشود که تحریم های مالی دارای پیآمدهای ثانویه سریع و گسترده ای باشند.  تحریم مالی با افزایش ریسک سرمایه موجب فرار آن از کشور تحت تحریم میشود.  این امر به سرعت موجب پیدایش شوکها و موجهای ثانویه گسترده ای در کل اقتصاد میگردد، مانند افزایش نرخ بهره، افزایش تورم، توقف سرمایه گذاری ها، افت تولید، افزایش بیکاری و کاهش درآمد دولت.

به دلیل ضایعات انسانی گسترده تحریم های فراگیر، از یکسو و برتری های تحریم های هوشمند، از سوی دیگر، کشورها، سازمان های بین المللی و در صدر آنها سازمان ملل، به نحو چشمگیری به تحریم های هوشمند روی آورده اند، به ویژه پس از تجربه تحریم فراگیرعراق که دارای ضایعات انسانی بسیار گسترده ای بود.  اما تحریم های هوشمند نیز بدون مشکل نیستند و دارای چالشهای خاص خود میباشند.    

5.  شرایط موفقیت

 در هر تحریم اقتصادی چهار مرحله را میتوان تمیز داد:

•         طراحی[13]

•         اجرا[14]

•         نظارت  [15]

•         اعمال[16]

عدم رعایت اصول پایه ای و اتخاذ تصمیم های اشتباه درهر یک از مراحل بالا میتواند موجب شکست سیاست تحریم اقتصادی گردد.

 در مرحله طراحی، توجه به اهدف تحریم دارای اهمیت پایه ای است.  اهداف تحریم میبایست به گونه ای تعیین شوند که مشخص، روشن، قابل ارزیابی، واقع بینانه، قابل اجرا، نظارت پذیر و قابل اعمال باشند.  اهداف چندگانه و مبهم در مراحل اجرا و اعمال تحریم موجب بروز مشکلات متعددی میشوند.  اهدافی را که بسیار کلی، نادقیق و غیر قابل ارزیابی هستند را نمیتوان به راحتی به اجرا گذاشت، بر اجرای آنها نظارت کرد و میزان موفقیت آنها را سنجید.  اهداف غیر واقع بینانه یا اساسا قابل اجرا نیستند ویا اینکه هزینه اجرا و اعمال آنها بسیار بالا است. اساسا، هدف تحریم هرچه محدودتر و بعد از تعیین اهداف، میبایست نوع تحریم و ابزار اجرای آنرا انتخاب و طراحی کرد.  این عمل باید به گونه ای انجام پذیرد که بین اهداف تحریم و ابزار اجرای آن تناسب وجود داشته باشد.  بی توجهی به رابطه متقابل بین اهداف و ابزار تحریم موجب خواهد شد که ابزار تحریم نتوانند شرایط دستیابی به اهداف تعیین شده را فراهم آورند.  هنگام تعیین اهداف و انتخاب ابزار اجرای تحریم میبایست به محدودیت هایی که ممکن است در روند اجرا، نظارت و اعمال تحریم بوجود آیند نیز توجه داشت.  برخی از اهداف و ابزار تحریم ممکن است شیوه اجرا و نظارت خاصی را بطلبند که تامین آنها خارج از توانایی تحریم کنندگان باشد.       

مشخص تر باشد احتمال موفقیت آن بالاتر خواهد بود      

هنگام تعیین اهداف و انتخاب ابزار تحریم های اقتصادی میبایست به شرایط و ساختار اقتصادی و سیاسی کشور تحت تحریم نیز توجه داشت (نمودار 1 را ملاحظه کنید).  برای اعمال تحریم اقتصادی، ابزار اعمال فشار اقتصادی میبایست موجود باشند.  تحریم اقتصادی هنگامی دارای بیشترین شانس موفقیت خواهد بود که کشور تحت تحریم به تجارت بین المللی وابسته باشد، واردات آن دارای جانشین های متعدد نباشد و صادرات آن از کشورهای دیگر قابل تامین باشد. ضعف و ضربه پذیری اقتصادی، پایین بودن ذخیره ارزی و وجود بحرانهای اقتصادی نیز شانس موفقیت تحریم را افزایش میدهند.  از سوی دیگر، ضعف بخش خصوصی و سیطره بخش دولتی بر اقتصاد شانس موفقیت تحریم را میکاهد.  زیرا در چنین شرایطی، برای مقابله با تحریم اقتصادی، دولت میتواند منابع اقتصادی را با سهولت بیشتری جا بجا کند.  همچنین، شواهد حاکی از آن است که تحریم اقتصادی هنگامی دارای بیشترین شانس موفقیت خواهد بود که پیش از تحریم، کشور تحریم کننده دارای مناسبات تجاری گسترده ای با کشور تحت تحریم باشد.  بر اساس ارزیابی های موجود، در مواردی که تحریم های اقتصادی موفق بوده اند، بطور متوسط 28% مناسبات تجاری کشور تحت تحریم با کشور تحریم کننده بوده است.  برای موارد نا موفق این رقم برابر 19% و برای تحریم هایی که دارای اهداف بزرگ بوده اند بالغ بر 36% است. 

موفقیت تحریم اقتصادی همچنین به ظرفیت و هزینه پذیری کشور تحریم کننده نیز بستگی خواهد داشت که به نوبه خود تابع ساختار و شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن خواهد بود.

موفقیت هر تحریم اقتصادی مستلزم برنامه های موثر و کارآمدی برای اجرا و نظارت براجرای تحریم است.  پیش از اجرای تحریم اقتصادی، این برنامه ها میبایست به دقت طراحی و تدوین شوند.  مجددا، این برنامه ها میبایست به گونه ای طراحی و تدوین شوند که با اهداف تحریم و ابزارهای برگزیده دارای تناسب باشند.  همچنین، در طراحی و تدوین این برنامه میبایست به ظرفیت حقوقی، اداری و نیروی انسانی کشورهای تحریم کننده توجه داشت.  

برنامه های اجرایی و نظارتی میبایست با دقت و صراحت روشن کنند که مسئولیت ایجاد هماهنگی و نظارت براجرای تحریم برعهده کدام کشور، سازمان بین المللی یا سازمان تخصصی قرار دارد. این برنامه ها همچنین میبایست هزینه اجرا و نظارت بر اجرای تحریم را پیش بینی و تامین کنند.   

 برنامه های اجرایی و نظارتی میبایست همچنین به شرایط جغرافیایی و اقلیمی کشور تحت تحریم توجه داشته باشند.  چنانچه کشورهای همسایه کشور تحت تحریم با اعمال تحریم اقتصادی مورد نظر مخالف باشند، اجرا، اعمال و نظارت بر تحریم دشوار و پرهزینه خواهد بود. بطور کلی، برنامه های اجرایی و نظارتی میبایست به انگیزه کشورها و موسسات برای زیر پاگذاشتن تحریم ها توجه داشته باشند.  در تحلیل نهایی، کارآیی هر تحریم اقتصادی به موقعیت حلقه های ضعیف در زنجیره تحریم اقتصادی بستگی خواهد داشت. برنامه های اجرایی و نظارتی میبایست این حلقه ها را مشخص و تدابیر لازم برای مقابله با آنها را پیش بینی کنند.

در مراحل اجرا ونظارت میتوان تدابیر متعددی اتخاذ نمود تا احتمال موفقیت تحریم اقتصادی را تقویت کرد. همانطور که در پیش اشاره شد، اجرای موفقیت آمیز تحریم اقتصادی مستلزم وجود قوانین و ظرفیت های اداری، فنی و پرسنلی لازم در کشورهای تحریم کننده است.   سازمان ملل و حلقه های قوی کشورهای تحریم کننده میتوانند با تعیین دقیق این پیش نیازها و ظرفیت ها و ایجاد سازمان های کمک رسانی برای انتقال و ایجاد ظرفیت های لازم در کشورهای درگیر، اجرای تحریم اقتصادی را تسهیل و شانس موفقیت آنرا تقویت کنند.

 آخرین مرحله هر تحریم اقتصادی مسئله اعمال آن است.  مشکلاتی که در این مرحله در برابر تحریم کنندگان قرار میگیرد بستگی به نوع تحریم دارد.  تحریم های یکجانبه، در مقایسه با تحریم های چند جانبه و همه جانبه، با مشکلات کمتری در مرحله اعمال تحریم مواجه میشوند. زیرا کشور تحریم کننده میتواند شرکتها و موسسات اقتصادی خود را مجبور به اجرای تحریم کند و در صورت عدم اجرا،  آنها را مجازات نماید و در صورت لزوم به فعالیتهای اقتصادی آنها پایان دهد.  تحریم های چند جانبه با مشکلات بیشتری مواجه میشوند، زیرا در میان تحریم کنندگان ممکن است یک یا چند کشور از انگیزه کمتری برای اعمال تحریم برخوردار باشند و یا اینکه به وسوسه کسب سود بیشتر به فریب سایر اعضای گروه و زیر پا گذاشتن تحریم اقتصادی بپردازند.  در این راستا، تحریم های همه جانبه با بیشترین چالش مواجه میشوند.  شورای امنیت سازمان ملل میتواند با تصویب  قطعنامه های تحریم تحت پوشش ماده 41 فصل هفت منشور سازمان ملل، کشورهای عضو را موظف به اجرای تحریم اقتصادی تصویب شده نماید.  اما در تحلیل نهایی، سازمان ملل فاقد ابزار لازم برای اعمال قهر میباشد تا به وسیله آنها بتواند تحریم ها را اعمال و کشورهای خاطی را مجبور به اجرای آنها نماید.  البته شورای امنیت سازمان ملل میتواند کشورهای خاطی را مورد تحریم اقتصادی قرار دهد.  این تهدید به میزان قابل توجهی مشکل اعمال تحریم را تخفیف میدهد.  اما در نهایت مشکل نبود یک مکانیزم موثر در سازمان ملل برای اعمال تحریم ها برجای خود باقی است.    

اجرای سریع و قاطعانه تحریم یکی از شرایط پایه ای برای موفقیت تحریم های اقتصادی است.  کلیه مراحل چهارگانه تحریم اقتصادی میبایست به گونه ای تدوین و به اجرا گذاشته شوند که اجرای سریع و قاطعانه تحریم را میسر سازند.  همانطور که در پیش گفته شد تحریم هایی که طول عمر آنها طولانی میشود، غالبا ناموفقند. 

6.  تحریم اقتصادی ایران

تحریم های آمریکا علیه جمهوری اسلامی را میتوان به 6 دوره اصلی تقسیم بندی نمود که هر یک دارای ویژگی های خاص خود میباشد:

1.      دوره گروگانگیری (1979-1981(

2.      دوره جنگ ایران-عراق (1981-1988)

3.      دوره بازسازی (1989 – 1992)

4.      دوره پرزیدنت کلینتون، مهار دوجانبه (1993 – 2001)

5.      پس از واقعه 11 سپتامبر 2001

6.      قطعنامه شورای امنیت

 اولین تحریم اقتصادی آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران در سال 1980 در واکنش به گروگانگیری سفارت آمریکا انجام گرفت.  این تحریم قرارداد فروش صدها میلیون دلار تجهیزات نظامی را که در زمان محمد رضا پهلوی به امضا رسیده بود لغو و فروش تجهیزات نظامی به جمهوری اسلامی را غیر قانونی نمود، 12 میلیارد دلار دارایی های دولت ایران در آمریکا را مصادره نمود و کلیه مبادلات تجاری بین ایران و آمریکا را ممنوع کرد.  همچنین دولت ایالات متحده کلیه مناسبات دیپلماتیک خود با جمهوری اسلامی را قطع نمود.  متعاقبا چندین کشور دیگر، از جمله اتحادیه اروپا و ژاپن به آمریکا پیوستند و فروش تجهیزات نظامی و اعطای وام به جمهوری اسلامی را ممنوع  کردند و خرید نفت از ایران را متوقف ساختند. این تحریم در 19 ژانویه 1981، پس از آزاد سازی گروگانهای آمریکایی لغو گردید، اما بخش قابل توجهی از دارایی های ایران به دلیل مطالبات شرکتهای آمریکایی مسترد نشد. 

علیرغم لغو تحریم، مناسبات اقتصادی و سیاسی بین دوکشورآمریکا و جمهوری اسلامی همچنان تیره ماند.  با آغاز جنگ ایران – عراق، دولت ریگان تحریم های اقتصادی گستره ای را علیه ایران سازمان داد که هدف عمده آنها جلوگیری از فروش تجهیزات نظامی به ایران وجلوگیری از پیروزی ایران در جنگ بود.[18] 

 پس از پایان جنگ ایران - عراق در سال 1988 و آغاز دوره بازسازی،  تحریم های موجود همچنان برجای باقی ماندند، ولی جو ذهنی حاکم بر روابط بین ایران و آمریکا رو به بهبود گذاشت.   میانجیگری جمهوری اسلامی در آزادسازی گروگانهای غرب در لبنان از یکسو و سکوت و تائید ضمنی جمهوری اسلامی از حمله آمریکا به عراق در سال 1991 نقش مهمی در ایجاد این شرایط ایفا کرد. در این دوره، مناسبات اقتصادی و سیاسی بین ج.ا  و اتحادیه اروپا به میزان قابل توجهی بهبود یافت.[19] 

 اما روند بهبود روابط ایران - آمریکا مدت قابل توجهی دوام نیآورد.  پس از شکست عراق در جنگ  1991 (حمله آمریکا به عراق برای بیرون راندن آن از کویت)، بمنظور جلوگیری از برتری یافتن جمهوری اسلامی برعراق و برهم خوردن توازن قوا در منطقه، دولت آمریکا با تصویب  قانون «منع گسترش تجهیزات نظامی ایران و عراق[20]»  در سال 1992 مجددا اقدام به تنگ کردن حلقه تحریم اقتصادی ایران نمود.  این آغاز سیاست جدیدی بود که متعاقبا توسط دولت پرزیدنت کلینتون تحت عنوان «مهار دوجانبه» مدون گردید.   هدف سیاست مهار دوجانبه علیرغم نام آن، عمدتا مهار اقتصادی و نظامی جمهوری اسلامی و جلوگیری از برتری یافتن آن بر منطقه بود.  زیرا تحریم اقتصادی عراق و تضعیف روز افزون اقتصادی و نظامی آن توازن بین ایران وعراق را به نفع ایران بر هم زده بود.  در این دوره تحریم های اقتصادی گسترده ای علیه ایران به تصویب رسید که از موارد مهم آن میتوان به تحریم کلیه مبادلات اقتصادی با جمهوری اسلامی و منع مشارکت شرکتهای آمریکایی درتوسعه صنعت نفت ایران (در مه 1996) و تصویب قانون «تحریم ایران و لیبی»[21]  در آگوست 1996 اشاره کرد که دولت آمریکا را موظف نمود تا هر شرکت خارجی را که بیشتر از 20 میلیون دلار در صنعت نفت ایران سرمایه گذاری میکند تحریم و مجازات نماید.[22] 

 در دور دوم ریاست جمهوری آقای کلینتون، بمنظور تشویق و تقویت روند اصلاحات در ایران، دولت آمریکا گام هایی در جهت رفع تحریم اقتصادی برداشت.  اما، جمهوری اسلامی ایران نتوانست از این فرصت بهره برداری کند و اقدامات مربوطه به اندازه کافی پیوسته و چشمگیر نبودند تا بتوانند تاثیر قابل توجهی بر روند تحولات سیاسی جمهوری اسلامی بگذارد. با آهسته شدن روند اصلاحات در جمهوری اسلامی از یکسو و تشدید بحران اقتصادی و سیاسی عراق از سوی دیگر، روند تحریم جمهوری اسلامی به روال قبلی خود باز گشت.[23] 

 با آغاز ریاست جمهوری پرزیدنت جورج بوش روند تحریم اقتصادی جمهوری اسلامی دوباره  شدت گرفت.  پس از واقعه 11 سپتامبر 2001،  نگرانی دولت و افکارعمومی آمریکا نسبت به خطر تروریسم بین المللی، گسترش سلاح های هسته ای و عملکرد رژیم های عراق و جمهوری اسلامی به نحو بیسابقه ای افزایش یافت.  در اکتبر 2001 ارتش آمریکا با همکاری ارتش های بریتانیا و استرالیا و «اتحادیه شمال» نیروهای افغانی، افغانستان را به اشغال خود درآورد. در ژانویه 2002  پرزیدنت بوش در خطابه خود به کنگره و مردم آمریکا، ایران، عراق و کره شمالی را «محورهای اهریمنی» خواند.  بالاخره در مارس 2003 ارتش آمریکا و کشورهای متحد آن به عراق حمله کردند وحکومت صدام حسین را سرنگون ساختند. طی حمله به افغانستان و متعاقب آن حمله به عراق، با توجه به سکوت جمهوری اسلامی در برابر این اقدامات و تائید و همکاری ضمنی با آن، اقدامات مهم جدیدی درزمینه تشدید تحریم جمهوری اسلامی انجام نپذیرفت.  اما، پس از سرنگونی حکومت صدام حسین و شکل گیری بحران هسته ای جمهوری اسلامی مسئله تحریم اقتصادی ایرا ن شدت بیسابقه ای یافت. [24]

 بالاخره، با تصویب قطعنامه ۱۷٣۷ شورای امنیت علیه جمهوری اسلامی ایران در بیست و سوم دسامبر سال 2006، تحریم اقتصادی ایران به لحاظ کیفی وارد مرحله کاملا متفاوتی گشت.  این قطعنامه که براساس ماده ۴۱ فصل هفتم منشور سازمان ملل تنظیم وتصویب شده است از جمهوری اسلامی ایران میخواهد تا ظرف 60 روز کلیه فعالیت های بازفرآوری وغنی سازی، از جمله پروژه های مربوط به آب سنگین و تحقیق و توسعه خود را به حالت تعلیق درآورد. از سوی دیگر، قطعنامه 1737 کلیه کشورهای عضو را موظف میسازد تا  از فروش و انتقال کالا و فنآوری مرتبط با غنی سازی و سیستم های موشک بالستیک به ایران جلو گیری کنند و حسابها و دارایی سازمانها، موسسات و افراد فعال در برنامه هسته ای ایران را مسدود کنند.  قطعنامه متعهد میشود که در صورت اجرای مفاد قطعنامه توسط جمهوری اسلامی ایران کلیه تحریم های مصوب قطعنامه را منحل سازد و در صورت عدم رعایت آنها توسط جمهوری اسلامی تحریمهای بیشتری را علیه ایران مورد بررسی قرار دهد. 

 تا پیش از قطعنامه فوق، تحریم های ایران اکثرا یکجانبه بوده و به دلیل عدم مشارکت سایر کشورها، به ویژه اتحادیه اروپا و ژاپن، از موفقیت محدودی برخوردار بوده اند. قطعنامه فوق که براساس ماده ۴۱ فصل هفتم منشور سازمان ملل تنظیم وتصویب شده است، کلیه کشورهای عضو سازمان ملل را موظف به اجرای قطعنامه میکند و به این ترتیب برنامه تحریم اقتصادی ایران را وارد مرحله جدیدی میسازد که همه جانبه بوده و از کارآیی بسیار بیشتری برخوردار میباشد.

 به موازات قطعنامه فوق، غرب، به رهبری آمریکا برنامه گسترده ای را برای تحریم مالی ایران آغاز کرده است که موارد مهم آن عبارتند از:

•             کاهش همکاری 7 بانک بزرگ یو بی اس و کردیت سویس، آ ب ان امرو هلند، اچ اس بی سی و بارکلی انگلیس و سوسیته جنرال و کردیت لیونز فرانسه با جمهوری اسلامی ایران در مه2006 [25]

•             توقف کلیه مبادلات مالی (مستقیم و غیر مستقیم) موسسات آمریکایی با بانک صادرات در سپتامبر 2006

•             توقف کلیه مبادلات سه بانک ژاپنی با بانک صادرات در سپتامبر 2006[26]

•             توقف کلیه مبادلات مالی (مستقیم و غیر مستقیم) موسسات آمریکایی با بانک سپه در ژانویه 2007

•             توقف همکاری های تجاری بانک کامرس آلمان با جمهوری اسلامی در ژانویه 2007

•             بلوکه شدن دارایی‌های ١٠ شرکت و ١٢ مقام ایرانی در ارتباط با برنامه هسته ای و موشکی ایران توسط دولت ژاپن در فوریه 2007 و اقدام برای جلوگیری  از انتقال سرمایه های مرتبط با برنامه هسته ای و موشکی ایران

•             بررسی اعمال تحریم های مالی علیه جمهوری اسلامی ایران توسط اتحادیه اروپا

•             قرار دادن نام سه شرکت ایرانی 'کلایه الکتریک'، 'کاوشیار' و 'صنایع انرژی پیشگام' در لیست شرکت های مرتبط با گسترش سلاح های کشتار جمعی توسط وزارت امور خارجه آمریکا در فوریه 2007 و اقدام برای مسدود کردن تمامی اموال این شرکت ها در آمریکا 

•             تنظیم پیش نویس یک قطعنامه توسط شورای حکام برای کاهش کمک های فنی این نهاد به ایران و قرار دادن قطعنامه پیشنهادی در دستور کار اجلاس شورای حکام در اوایل ماه مارس 2007

•             تصویب طرحی برای گسترش تحریم ها علیه ایران و برحذر داشتن موسسه های مالی، بانک ها و شرکت های خارجی از شرکت در طرح های صنعت نفت و گاز ایران توسط کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان آمریکا. این مصوبه همچنین محصولات پتروشیمی و گاز طبیعی مایع شده ایران را در فهرست تحریم های آمریکا قرار می‌دهد.

علاوه بر موارد فوق، دولت آمریکا کشورهای مختلف مانند ژاپن، مالزی، چین و روسیه را شدیدا تحت فشار قرار داده است تا سرمایه گذاری ها و پروژه های خود را در ایران به حالت تعلیق درآورند.

هزینه ایران

 بررسی و مقایسه شاخص های توسعه اقتصادی ایران پیش و بعد از انقلاب حاکی از آن است که میانگین نرخ رشد اقتصادی ایران از 9% در سال طی دوره 1959 – 1978 به حدود 3% در سال برای دوره پس از انقلاب کاهش یافته است.  همزمان، میانگین نرخ سرمایه گذاری از 15% در سال به 1 الی 2 درصد در سال تنزل کرده، نرخ های تورم و بیکاری به نحوچشمگیری افزایش یافته و باروری عوامل تولید به شدت سقوط کرده است.[29]  بی شک این تحولات هزینه سنگینی را بر ایران تحمیل کرده اند.  اما تمامی این هزینه را نمیتوان به حساب تحریم اقتصادی آمریکا گذاشت. نابسامانی های ناشی از انقلاب، جنگ و سوء مدیریت اقتصادی رژیم جمهوری اسلامی نیز سهم برجسته ای در تحمیل این هزینه برعهده داشته اند.       

با اینهمه، یک ارزیابی ساده میتواند تصویری کلی از ابعاد هزینه ای که تحریم اقتصادی آمریکا بر ایران تحمیل کرده است بدست بدهد.  همانطور که در پیش اشاره شد، میانگین کل هزینه ای که تحریم های اقتصادی سده بیستم بر اقتصادی های تحت تحریم تحمیل کرده اند برابر با 2.4% تولید ناخالص ملی کشورهای تحت تحریم است.  این رقم برای تحریم هایی که موفق بوده اند 4.7% و برای موارد ناموفق برابر با 1.2% بوده است.  هزینه تحریم هایی که دارای اهداف بلند پروازانه بوده اند به مراتب بیشتر است.  میانگین هزینه  این تحریم ها برابر با 4.5% تولید ناخالص ملی کشورهای تحت تحریم برآورد میشود.  در مواردی که این تحریم ها موفق بوده اند، میانگین هزینه ای که بر کشورهای تحت تحریم وارد کرده اند بالغ بر 20.5  در صد تولید ناخالص ملی کشورهای مربوطه است.

 چنانچه هزینه متوسط کل تحریم های ناموفق را محک ارزیابی هزینه تحریم اقتصادی ایران قرار دهیم و فرض را بر این بگذاریم که میانگین هزینه ای که تحریم اقتصادی آمریکا بر ایران تحمیل کرده برابر با 1% تولید ناخالص ملی ایران است، در آنصورت به رقمی نزدیک به 27 میلیارد دلار خواهیم رسید.  به این مبلغ میبایست دارایی های ایران را که توسط آمریکا مسدود گشت و بخشی از هزینه جنگ را نیز اضافه کرد.  جمهوری اسلامی ایران خساراتی را که جنگ با عراق بر ایران تحمیل کرد، 150 میلیارد دلار برآورد نموده است.  به دلیل تحریم اقتصادی آمریکا، در طول جنگ، ایران همواره ناچار بود تا برای تهیه تجهیزات نظامی مورد نیاز خود از بازارهای سیاه چندین برابر قیمتهای رسمی بپردازد.  در نبود تحریم اقتصادی آمریکا، حتی اگر جنگ با عراق نیز پیش می آمد، ایران میتوانست تجهیزات مورد نیاز خود را ارزانتر، به مقدار بیشتر و با کیفیت بالاتر تهیه کند و جنگ را سریعتر به پایان برساند.  چنانچه تنها 10% کل هزینه جنگ را به تحریم آمریکا نسبت بدهیم، در آنصورت هزینه تحریم اقتصادی ایران به رقمی نزدیک به 50 میلیارد دلار بالغ خواهد شد. 

 تحریم اقتصادی ایران کاملا ناموفق نبوده و هدف آن احتمالا بلند پروازانه تر از میانگین کل تحریم ها بوده است.  بر این مبنی اگر فرض کنیم که میانگین هزینه تحریم ایران برابر با 2% تولید ناخالص ملی ایران بوده است و 20% هزینه جنگ عراق را به تحریم آمریکا نسبت دهیم در آن صورت به رقمی بالغ بر 100 میلیارد دلار خواهیم رسید.  این برآورد، رقمی خارج از تصور نیست  و میتواند تصویر معقولی از هزینه ای که تحریم آمریکا بر ایران تحمیل کرده است بدست بدهد.

تاثیر تحریم اقتصادی آمریکا بر روی جلب سرمایه گذاری خارجی، به ویژه در صنعت نفت قابل توجه است.  تا سال 1990 به دلیل جنگ و وضعیت سیاسی کشور میزان سرمایه گذاری خارجی در ایران بسیار ناچیز بود. پس از پایان جنگ، در دهه 90 دولت جمهوری اسلامی بمنظور سرمایه گذاری در صنعت نفت اقدامات متعددی را برای جلب سرمایه گذاری خارجی آغاز نمود.  اما تحریم اقتصادی آمریکا، به ویژه قانون تحریم ایران- لیبی موفق شد تا این اقدامات را به میزان قابل توجهی خنثی سازد و سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران را تا اواخر دهه 90 به تاخیر اندازد.  پس از مه 1998 قانون تحریم ایران- لیبی به تدریج کارآیی خود را از دست داد و توسط شرکت های خارجی نادیده گرفته شد.  با اینهمه تحریم اقتصادی آمریکا هزینه سنگینی را بر بخش نفت ایران وارد کرده است. تحریم آمریکا سبب شد تا شرکت های خارجی با محافظه کاری بسیار بیشتری با پروژه های ایرانی برخورد کنند و ایران را مجبور ساخت تا برای جلب شرکت های خارجی امتیازهای بیشتری به آنها بدهد.  طی دهه 90، به دلیل افت سرمایه گذاری در صنعت نفت، تولید نفت ایران نزدیک به 300 هزار بشکه در روز زیر حد مورد انتظار بود.  این امر زیان قابل توجهی را بر کشور تحمیل کرد، به ویژه آنکه ایران نتوانست از احیا بازار نفت در پایان دهه 90 بهره برداری مطلوب را بعمل آورد.  در مجموع، به دلیل تحریم اقتصادی آمریکا تاسیسات و زیر ساختهای نفتی ایران در حوزه جنوب  از شرایط مطلوبی برخوردار نیستند و به شدت نیازمند سرمایه گذاری های کلان میباشند.      

 افزون بر این، تحریم آمریکا به منافع ایران در میدان های نفت و گاز دریای خزر زیان هنگفت و احتمالا جبران ناپذیری وارد آورده است.  تحریم اقتصادی آمریکا و پشتیبانی آن از خط لوله باکو- سیحان - ترکیه، علیرغم آنکه عبور خطوط لوله گاز از مسیر ایران دارای توجیه اقتصادی قوی تری میباشد، مانع از آن شده است تا ایران بتواند از موقعیت استراتژیک خود در منطقه خزر و آسیای میانه بهره برداری کند و ایران را به ترانزیت اصلی انرژی برای کل منطقه تبدیل سازد.   اگر تحریم اقتصادی آمریکا نتوانست جریان سرمایه گذاری خارجی در حوزه های نفتی خلیج فارس ایران را کاملا متوقف سازد،  تاثیرآن بر روی توسعه میدان های نفت و گاز ایران در دریای خزر و منافع استراتژیک ایران در این حوزه بسیار پر هزینه بوده است.        

 در مجموع تحریم اقتصادی آمریکا دسترسی ایران به بازار سرمایه و تکنولوژی پیشرفته را دشوار و پرهزینه کرده  و توان رشد اقتصادی ایران را به میزان قابل توجهی کاهش داده است.[30]

هزینه آمریکا

 تحریم اقتصادی ایران برای آمریکا نیز دارای هزینه قابل توجهی بوده است.  قبل از تصویب قانون تحریم ایران - لیبی، بازاریابی، انتقال و فروش نزدیک به یک پنجم نفت ایران در اختیار شرکت های آمریکایی بود.  تحریم ایران - لیبی سبب شد تا شرکت های نفتی آمریکا نزدیک به 2 میلیارد دلار سودی را که میتوانستند ازخرید و فروش نفت ایران در فاصله 1995-2000 کسب کنند از دست بدهند. 

افزون بر این، طی این دوره آمریکا میتوانست نزدیک به 2 میلیارد دلار به ایران صادرات داشته باشد. تحریم اقتصادی سبب شد تا آمریکا این بازار را از دست بدهد.  البته زیان این امر برای آمریکا احتمالا به مراتب کمتر از 2 میلیارد دلار بوده است، زیرا همانطور که جمهوری اسلامی توانست برای واردات از آمریکا جانشین های مناسب بیابد، آمریکا نیز توانست الگوی تجارت خارجی خود را تغییر دهد و برای صادرات خود به ایران بازارهای مناسب دیگری بیابد.  با اینهمه، زیان احتمالی که بر آمریکا وارده شد، قابل توجه است.   

 مهمتر از این، در اثر تحریم اقتصادی آمریکا، شرکت های  آمریکایی  فرصت های سرمایه گذاری قابل توجهی را به ویژه در صنعت نفت ایران از دست داده اند که برای منافع بلند مدت آنها دارای پیآمدهای پر هزینه ای میباشد.  در نیمه دوم دهه 90، ایران نزدیک به 50 میلیارد دلار پروژه را به مزایده گذاشت.  تنها در زمینه نفت و گاز ارزش قراردادهای امضا شده بالغ بر 12 میلیارد دلار بود.  در نبود تحریم اقتصادی، اولا حجم و دامنه این فعالیتها میتوانست بسیار گسترده تر باشد.  دوما، احتمالا بخش قابل توجهی از قراردادهای مذکور نصیب شرکت های آمریکایی میشد. 

 بر مبنای شواهد بالا، در یک تحلیل ساده و اولیه میتوان هزینه ای را که تحریم اقتصادی ایران برای آمریکا به همراه داشته، بین 20 تا 30 میلیارد دلار برآورد کرد. البته، هزینه ها و منافع استراتژیک قابل توجهی نیز در این معادله وجود دارند که ارزیابی و برآورد آنها بسیار دشوار است.  در مجموع، براساس مطالب بالا میتوان نتیجه گرفت که هزینه تحریم اقتصادی ایران برای ایران چندین برابر هزینه مربوطه برای آمریکا بوده است.  

 قطعنامه شورای امنیت

در مجموع،  از ارزیابی بالا که عمدتا به دوره 1980 تا 2005 مربوط میشود، میتوان نتیجه گرفت که سیاست تحریم اقتصادی آمریکا طی این دوره، علیرغم هزینه اقتصادی سنگینی که بر ایران تحمیل کرده، در نیل به اهداف تعیین شده خود ازموفقیت نسبتا کمی برخوردار بوده است.  اما، تشدید بحران هسته ای و تصویب قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل علیه جمهوری اسلامی، تحریم اقتصادی ایران را به لحاظ کیفی وارد مرحله جدیدی کرده که میتواند کل این معادله را دگرگون کند.  زیرا این دو تحول مشکلات پایه ای سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ایران را به میزان قابل توجهی کاهش داده اند.

تشدید بحران هسته ای اهداف تحریم آمریکا علیه ایران را شفافتر و دقیقتر ساخته و به آن مرکز ثقلی داده است که از حمایت جهانی بسیار گسترده ای برخوردار میباشد.  این امر از شدت تناقض بین اهداف تحریم کاسته و اهداف تحریم را با ابزار آن سازگار و هماهنگ ساخته است.  از سوی دیگر، تصویب قطعنامه شورای امنیت که بر ماده 41 فصل هفت منشور سازمان ملل استوار است تحریم یکجانبه ایران را به یک تحریم همه جانبه تبدیل کرده است که اصولا از کارآیی بیشتری برخوردار میباشد.  همچنین، افزایش شدت خطر بر احتمال کاربرد اقدام نظامی افزوده و برای اولین بار آنرا به اهرمی تبدیل کرده است که میتواند کارآیی سیاست تحریم را تقویت کند.  در این راستا، دیپلماسی بین المللی نیز به نحو چشمگیری فعالتر گشته، بطوریکه جبهه موثر دیگری برای تقویت کارآیی تحریم اقتصادی گشوده است. از سوی دیگر، در پی افزایش خطر و ریسکهای ناشی از بحران هسته ای شکاف هایی در درون حکومت جمهوری اسلامی در مورد چگونگی حل بحران هسته ای پدیدار گشته که مکانیزم سیاسی را که برای تبدیل فشار اقتصادی به فشار سیاسی و تغییر رفتار رژیم لازم میباشد فعال ساخته است.  

برخورد روسیه و چین با بحران هسته ای ایران و قطعنامه شورای امنیت بسیار محافظه کارانه تر از اردوگاه غرب است و اساسا به بحران هسته ای ایران به صورت چالشی برای حفظ موقعیت خود در ایران و گسترش پایگاه خود در منطقه مینگرند.  با اینهمه، چنانچه آمریکا و اتحادیه اروپا بتوانند اتحاد استراتژیک خود بر سر بحران هسته ای ایران را حفظ کنند، به احتمال بیشتر روسیه و چین ناچار به پیروی از سیاست غرب خواهند شد.  تحولات فوق،علیرغم موضعگیری چین و روسیه، در مجموع تحولی جدی و سرنوشت ساز در چشم انداز تحریم اقتصادی آمریکا علیه ایران محسوب میشود. 

 به لحاظ اقتصادی، قطعنامه شورای امنیت و تحریمهای مالی غرب که در بخش پنجم به آنها اشاره شد، دسترسی ایران به بازار مالی و سرمایه جهانی را به نحو چشمگیری محدود خواهد کرد.  این امر سرمایه گذاری و پروژه های کلان، به ویژه در بخش نفت را مختل و احتمالا متوقف خواهد کرد.  تاسیسات و زیر ساختهای صنعت نفت ایران، به دلیل تحریم اقتصادی آمریکا و بی توجهی رهبران جمهوری اسلامی فرسوده شده، نیازمند تزریق سرمایه های  کلان است.  همچنین، آینده اقتصادی ایران وابسته به توانایی کشور در بهره برداری از فرصتهای جدیدی است که در حوزه های نفتی و گازی جنوب و شمال کشور فراهم آمده است.  در مجموع، افزایش ظرفیت تولید نفت ایران به 7 میلیون بشکه در روز و بهره برداری از فرصتهای جدید نیازمند 100 تا 150 میلیارد دلار سرمایه گذاری طی یک دوره ده ساله است.  قطعنامه شورای امنیت و تحریمهای مالی غرب، در صورت ادامه، تحقق این پروژه ها را دشوار و احتمالا غیر ممکن خواهد ساخت. 

 تاثیر قطعنامه و تحریم های مالی غرب به بخش نفت محدود نخواهد شد، بلکه فعالیت سایر بخش های کلیدی اقتصاد را نیز مختل خواهد کرد.  افزون بر این، شوک اولیه حاصل از قطعنامه و تحریم مالی غرب مجموعه ای از شوک های ثانویه بوجود خواهد آورد که دارای پیآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد ایران خواهند بود.  برای مثال، حساسیت سرمایه در برابر ریسک های سیاسی و سیالی آن موجب خواهد شد تا سرمایه گذاران داخلی  پروژه ها و سرمایه گذاری های جدید را به آینده موکول کنند، فعالیت های خود را کاهش دهند و در جستجوی امنیت و سود بیشتر سرمایه های خود را به خارج از کشور منتقل کنند.  این جریان، همراه با شوک اولیه حاصل از قطعنامه و تحریم های مالی موجب کاهش عرضه سرمایه در بازار، افزایش نرخ بهره، افزایش تورم، افت باروری تولید، کاهش واردات و افت مستقیم و غیر مستقیم صادرات خواهد گردید که نهایتا به کاهش نرخ رشد اقتصادی، افت درآمد ملی و افزایش بیکاری خواهد انجامید.  ارزیابی میزان و شدت پیآمدهای فوق مستلزم زمان بیشتری است.  اما در مورد سمت و سو و جدی بودن تاثیر آنها کمتر میتوان شک داشت.

  واکنشهای اولیه مقامات جمهوری اسلامی حاکی از نگرانی حکومت نسبت به پیآمدهای اقتصادی قطعنامه و تحریم مالی غرب است.  در دسامبر 2006 شورای عالی اقتصاد طرح تبدیل ذخائر ارزی ایران به یورو را به تصویب رساند.  در ژانویه 2007 وزیر نفت جمهوری اسلامی از توقف پروژه های بزرگ در بخش نفت خبر داد.  هم اکنون، فرار سرمایه به خارج آغاز گشته است که در صورت شدت گرفتن تحریم ها و تصویب قطعنامه جدید علیه جمهوری اسلامی ایران به صورت تصاعدی افزایش خواهد یافت.  این نابسامانی ها محیط اقتصادی ایران را به لحاظ ذهنی و عینی متشنج کرده، موجب افزایش نرخ تورم و کاهش نرخ رشد اقتصادی کشور گشته است. 

احتمال سرایت و گسترش دامنه تحریم اقتصادی به صادرات نفت ایران،  تصویر فوق را بغرنجتر میسازد.  این امر میتواند توسط  هر یک از طرفین این مناقشه انجام پذیرد.  نخست، جمهوری اسلامی ممکن است برای مقابله با تحریم مالی غرب و مجازات کشورهای شرکت کننده اقدام به کاهش صادرات نفت ایران کند.  دوم، در صورتیکه جمهوری اسلامی مصوبات قطعنامه 1737 را به اجرا نگذارد، شورای امنیت میتواند با صدور یک قطعنامه جدید صادرات نفت ایران را مورد تحریم قرار دهد.  سوم، آمریکا یا گروهی از کشورهای تحریم کننده نیز میتوانند با اقدام نظامی ترانزیت نفت ایران را متوقف کنند. 

 در صورتیکه حجم بزرگی از صادرات نفت ایران از چرخه بازار خارج گردد، خسارات کلیه طرفین از اختلال در جریان نفت ایران هنگفت خواهد بود.  در مورد ایران، 80%  درآمد ارزی کشور از محل صادرات نفت است. توقف این درآمد ضایعات گسترده ای را بر ایران تحمیل خواهد کرد.  تجربه مشابه عراق در این زمینه قابل توجه است.  تحریم نفت عراق توسط شورای امنیت سبب شد تا درآمد ملی آن کشور از 60 به 10 میلیار دلار، یعنی 83% تنزل کند.  این امر خسارات انسانی، اقتصادی و اجتماعی گسترده ای بر عراق تحمیل کرد. 

 از سوی دیگر، توقف صادرات نفت ایران میتواند موجب افزایش قیمت نفت به بیش از بشکه ای 100 دلار گردد.  پیآمدهای این افزایش قیمت و اختلالهای ناشی از توقف صادرات نفت ایران میتواند برای کشورهای وارد کننده نفت شدیدا پرهزینه باشد.  صادرات نفت ایران نزدیک به 2.5 میلیون بشکه در روز است.  عربستان سعودی که مازاد ظرفیت آن بین 1.4 تا 1.9 میلیون بشکه در روز برآورد میشود میتواند بخشی از کاهش عرضه نفت ایران را جبران کند.  امارات، کویت، نیجریه، نروژ، مکزیک، ونزوئلا و روسیه نیز میتوانند بخش دیگری از کسری تولید را تامین کنند.  با این وجود، اختلال ناشی از قطع صادرات نفت ایران قابل ملاحظه خواهد بود. به ویژه، اگر کشورهایی که دارای مازاد ظرفیت تولید میباشند به جای جبران کسری تولید ایران به بهره برداری از افزایش قیمت بپردازند و یا اینکه جمهوری اسلامی با اقدامات تروریستی جریان نفت کشورهای منطقه را مختل کند. 

شایان توجه است که در صورت قطع نفت ایران، توزیع خسارات آن بین کشورهای واردکننده نفت یکسان نخواهد بود.  آمریکا و بریتانیا به واردات نفت ایران وابسته نیستند.  آلمان 1% و فرانسه 6% نفت خود را از ایران تامین میکنند. از سوی دیگر، ایتالیا، ژاپن و چین، به ترتیب 9%، 12% و 20% نفت خود را از ایران وارد میکنند.  منافع تجاری این گروه در ایران نیز قابل توجه است.  برای مثال، ارزش صادرات ایتالیا و ژاپن به ایران به ترتیب برابر با 2.7 و 1.3 میلیارد دلار در سال است.  ارزش سرمایه گذاری های آنها در ایران به ترتیب 3.2 و 2 میلیارد دلار برآورد میشود. چین و روسیه نیز دارای منافع تجاری و استراتژیک هنگفتی در ایران میباشند.  بی شک توزیع نابرابر هزینه های تحریم اقتصادی ایران چالشی جدی در برابر تعمیق این تحریم ها و گسترش آنها به بخش نفت خواهد بود.  البته، در صورتیکه آمریکا و اتحادیه اروپا بتوانند اتحاد استراتژیک خود را در برخورد با برنامه هسته ای جمهوری اسلامی حفظ کنند، میتوانند تدابیر مختلفی برای تعدیل این نابرابری بکار گیرند.  

8.  چشم انداز قطعنامه شورای امنیت

 همانطور که در بالا اشاره شد، در اثر تعمیق بحران هسته ای ایران و تصویب قطعنامه 1737 شورای امنیت، کارآیی سیاست تحریم اقتصادی ایران به نحو چشمگیری افزایش یافته است.  با این وصف، نمیتوان اطمینان داشت که سیاست تحریم اقتصادی ایران بتواند به بحران هسته ای ایران پایان دهد.  چنانچه جمهوری اسلامی ایران بر این تصور باشد که عزم غرب بر تغییر رژیم جمهوری اسلامی ایران قرار دارد، در آنصورت ممکن است در برابر فشار تحریم ها مقاومت کند و بر پیشبرد برنامه هسته ای خود پافشاری نماید.  در چنین شرایطی احتمال آنکه تحریم اقتصادی ایران به رویارویی نظامی بیانجامد قابل توجه خواهد بود.

در مجموع، برای بحران کنونی ایران و چشم انداز تحریم اقتصادی میتوان چهار سناریو متصور شد (نمودار 2 را ملاحظه کنید):

1.     چنانچه برنامه جمهوری اسلامی واقعا تولید سلاح هسته ای و عزم آمریکا تغییر رژیم جمهوری اسلامی باشد، در آنصورت رویارویی نظامی سناریویی محتمل خواهد بود.

2.      اگر آمریکا قصد تغییر رژیم جمهوری اسلامی را نداشته باشد، ولی جمهوری اسلامی در پی تولید سلاح هسته ای باشد، در آنصورت احتمال رویارویی نظامی همچنان قوی خواهد بود.  زیرا در چنین شرایطی پافشاری جمهوری اسلامی بر توسعه سلاح هسته ای میتواند غرب را به سوی سناریوی اول سوق دهد.

3.      برعکس، اگر آمریکا قصد تغییر رژیم جمهوری اسلامی را داشته باشد، اما جمهوری اسلامی واقعا به دنبال تولید سلاح هسته ای نباشد، درآنصورت احتمال وقوع جنگ کمتر خواهد بود. زیرا در چنین شرایطی حفظ اتحاد غرب برای آمریکا دشوار خواهد گشت.  آمریکا در حال حاضر دارای منافع اقتصادی در ایران نیست، در صورتیکه منافع تجاری موجود و بالقوه اتحادیه اروپا در ایران بسیار گسترده است.  در چنین شرایطی، مخالفت روسیه و چین با تعمیق تحریم ها علیه ایران میتواند به پیدایش و تعمیق شکاف در اردوگاه غرب کمک کند.  در صورت اتخاذ سیاست درست، جمهوری اسلامی نیز میتواند از بروز این شکاف بهره برداری کند. البته همچنان این ریسک وجود دارد که طرفداران راه حل نظامی در درون حکومت آمریکا بکوشند تا در فرصت باقیمانده ریاست جمهوری آقای بوش بحران را وارد فاز رویارویی نظامی کنند.

4.      بالاخره، چنانچه آمریکا به دنبال تغییر رژیم جمهوری اسلامی نباشد و هدف جمهوری اسلامی از برنامه هسته ای واقعا صلح آمیز و برای گرفتن امتیاز از غرب باشد، درآنصورت رویارویی نظامی از کمترین احتمال برخوردار خواهد بود.  در چنین شرایطی، قاعدتا دو طرف باید بتوانند با دادن و گرفتن امتیازهای مناسب به راه حلی دست یابند که برای دو طرف قابل پذیرش باشد.  در واقع، این سناریو ظرفیت آنرا دارد که به یک «معامله بزرگ» بین آمریکا و جمهوری اسلامی بیانجامد.[32]   در اینصورت این نگرانی وجود دارد که جنبش دموکراسی خواهی و حقوق بشر ایران قربانی حل بحران هسته ای ایران گردد.  البته، حتی در این سناریو نیز نمیتوان ریسک رویارویی نظامی را نادیده گرفت.  زیرا خطای محاسبه هریک از طرفین میتواند بحران را به سمت مقابله نظامی سوق دهد.

در حال حاضر احتمالا بحران هسته ای ایران درنقطه ای بین سناریو های دوم و سوم قرار دارد (نمودار 2 را ملاحظه کنید).  زیرا هم در آمریکا وهم در جمهوری اسلامی ایران،  جناح های نیرومندی در حاکمیت حضور دارند که دارای برنامه های متفاوتی برای حل بحران هسته ای ایران میباشند.  برنامه رسمی دولت آمریکا تغییر رفتار رژیم جمهوری اسلامی است.  اما در درون دولت، جناح نیرومندی طرفدار سیاست تغییر رژیم جمهوری اسلامی است.  از سوی دیگر، برنامه رسمی حکومت جمهوری اسلامی ایران استفاده صلح آمیز از برنامه هسته ای است، اما جناح های نیرومندی در درون حکومت جمهوری اسلامی به دنبال کسب توانایی کامل هسته ای میباشند.  در نتیجه جو بی اطمینانی کامل بر مناسبات دو کشور حاکم است.  در چنین شرایطی خطای محاسبه توسط هر یک از طرفین میتواند موجب شود که بحران هسته ای ایران به سوی سناریوی اول فرا روید.  از سوی دیگر، هزینه تعمیق بحران و از کنترل خارج شدن آن برای هر دو طرف بسیار سنگین است.  این امر، در صورت اتخاذ تدابیر مناسب توسط طرفین درگیر، میتواند بحران را بسوی سناریوی چهارم سوق دهد. 

توفیق سناریوی چهارم ممکن است مستلزم دادن تضمین امنیت به رژیم جمهوری اسلامی در چارچوب یک برنامه منطقه ای باشد.  اما این امرهنگامی یک سناریوی  واقع بینانه خواهد بود که جمهوری اسلامی نه تنها برنامه تکمیل چرخه غنی سازی را متوقف سازد، بلکه سیاست خارجی خود در برابر مسائل منطقه، به ویژه عراق و اسرائیل را متحول کند و به سیاست آمریکا ستیزی خود پایان دهد.  انجام این امر برای جمهوری اسلامی کار آسانی نخواهد بود، به ویژه اگر غرب بر انجام اصلاحات داخلی در ساختار حکومت جمهوری اسلامی نیز پافشاری کند.

در سناریوی چهارم همواره این نگرانی وجود خواهد داشت که اقبال جنبش دموکراسی خواهی و حقوق بشر ایران قربانی حل بحران هسته ای جمهوری اسلامی گردد.  در این چارچوب، اپوزیسیون و سازمان های جامعه مدنی ایران میتوانند با اعمال فشار بر افکار عمومی جهان و سازمان دادن مقاومت در ایران به یافتن راه حلی صلح جویانه برای بحران هسته ای ایران که با منافع ملی ایران و مقتضیات جنبش دموکراسی خواهی و حقوق بشر ایران سازگار باشد، یاری دهند.  در صورتیکه اپوزیسیون و سازمانهای جامعه مدنی ایران بتوانند به عاملی موثر در این معادله تبدیل شوند، غرب توانایی و انگیزه آنرا دارد که حل بحران هسته ای ایران را به گونه ای به پیش براند که حمایت از جنبش دموکراسی خواهی و حقوق بشر ایران از دستور کار خارج نشود.  عکس این امر الزاما صدق نخواهد کرد.

وزير رفاه و تامين اجتماعي گفت:سهام عدالت تا 20 سال پس از واگذاري قابل انتقال نيست و در دراز مدت به عنوان كالاي سرمايه‌اي براي اقشار كم درآمد تبديل به سهام ارزشمندي خواهد شد.
پرويز كاظمي در گفت‌وگو با فارس افزود: ارزش اوليه اين سهام كه به صورت قرض‌الحسنه از سوي دولت پرداخت شده است، از تمام يا بخشي از سود اين سهام باز پرداخت مي‌شود و بخشي از سهام كه ارزش آن باز پرداخت شده، قابليت انتقال و واگذاري خواهد داشت.
وي درباره مسئوليت وزارت رفاه در اجراي طرح سهام عدالت گفت: مطابق ماده 4 آيين‌نامه اجرايي سهام عدالت، مسئوليت وزارت رفاه در اجراي سهام عدالت شناسايي دريافت كنندگان اين سهام و محاسبه ميزان سهام دريافتي است.
كاظمي افزود: وزارت رفاه بر اساس اطلاعات و آمار موجود و در اختيار وزارت رفاه سه قشر را به عنوان اولين دريافت‌كنندگان سهام عدالت شناسايي كرده است كه شامل افراد تحت پوشش كميته امداد امام خميني، بهزيستي و جامعه ايثارگران مي‌باشد.
وزير رفاه با تأكيد بر اهميت كار كارشناسي و توجيه فني و اقتصادي در اجراي طرح سهام عدالت گفت: با اينكه توزيع سهام عدالت تا پايان سال جاري اجرايي مي‌شود، هرگز كيفيت اجراي اين طرح به خاطر محدوديت زماني كم نمي‌شود.
كاظمي درباره مطالعات انجام شده براي طرح سهام عدالت اظهار داشت: مطالعات اين طرح پيش از آنكه من تصدي وزارت رفاه را بر عهده بگيرم انجام شده بود وپس از آن آئين نامه اجرايي اين طرح را در اختيار وزارت رفاه قرار دادند.
وي در پايان طرح توزيع سهام عدالت را بسيار با اهميت خواند و گفت:سهام عدالت اگر با زمينه مطالعاتي مناسب و دقيق اجرا شود، مي‌تواند بسياري از مشكلات اقتصادي كشور را مرتفع نمايد

تاريخچه و دائره المعارف جنگ 8 ساله

آمریكا به دنبال «تاكتیك بازگشتی» جنگ روانی علیه ایران

          شاخص های عملیات روانی آمریكاو كشورهای غربی نشان می دهد كه آنان از «تاكتیك بازگشتی » (The below Back Tactic ) درعملیات روانی خود علیه ایران استفاده كرده اند. این تاكتیك ماهیت مرحله ای و كم شدت دارد.  

بررسی تحولات سیاسی جهان نشان می دهد كه موج های جدیدی از عملیات روانی توسط كشورهای غربی علیه ایران سازمان دهی شده است. این گونه اقدامها می تواند ماهیت تبلیغاتی ، دیپلماتیك یا اقتصادی داشته باشد؛ اما غرب در نهایت به دنبال الگوی ستیزش امنیتی علیه ایران است.

شاخص های عملیات روانی آمریكاو كشورهای غربی نشان می دهد كه آنان از «تاكتیك بازگشتی » (The below Back Tactic ) درعملیات روانی خود علیه ایران استفاده كرده اند. این تاكتیك ماهیت مرحله ای و كم شدت دارد. آنها همواره موضوعهایی كه در دوران گذشته علیه ایران به كار گرفته می شد را مجدداً مطرح كرده و تبدیل به موضوع امنیتی ، جدیدمی نمایند. این امر بیانگر آن است كه تاكتیك بازگشتی معطوف به ستیزش های فرایندی و تصاعد یابنده خواهد بود. درچنین شرایطی است كه تاكتیك بازگشتی توسط ساخت های دیپلماتیك، سرویس های رسانه ای و موج های تبلیغاتی سازماندهی می شود. به هر میزان كه چنین فرایندی گسترش بیشتری پیدا كند؛ زمینه برای تداوم منازعه در شرایط دیپلماتیك و نرم افزاری ادامه خواهد یافت.

برای تبیین شاخص های تاكتیك بازگشتی در عملیات روانی آمریكا و جهان غرب علیه ایران لازم است تا اخبار و تحولات منطقه ای و بین المللی مربوط به ایران مورد بررسی قرار گیرد. درچنین الگویی، هریك از حوادث می تواند یكی از شاخص های منازعه تلقی شود؛ زیرا منازعه ماهیت فرایندی، برنامه ریزی شده، مرحله ای و تصاعد یابنده خواهد داشت. اگر فرایند حوادث به گونه ای تداوم یابد كه مخاطرات و تضادهای امنیتی كاهش یابد؛ به معنای آن است كه زمینه برای تغییر چنین الگویی وجود دارد. در حالی كه اگر شاخص های منازعه قبل ، بازسازی شود به معنای آن است كه ستیزش در قالب الگوهای جدیدی تداوم خواهد یافت.

۱) بررسی رویدادهای منطقه ای وبین المللی در چارچوب « تاكتیك بازگشتی»

درسال های گذشته همواره دو الگوی رفتاری جهان غرب همزمان علیه ایران به كار گرفته شده است. این الگوها بر اساس نشانه های «فشار- مذاكره» ، «تهدید - همكاری»، «مشاركت - مقابله» سازمان دهی گردیده و در قالب موضوعات امنیتی علیه ایران منعكس می شود. نشانه های یاد شده بیانگر آن است كه آمریكا و جهان غرب از الگوی «چماق - هویج» (Carrot and stick) علیه ایران استفاده می نمایند. این الگو می تواند در قالب فرایندهای دیپلماتیك، عملیات روانی ، تبلیغاتی و امنیتی تداوم یابد. نشانه های رویكرد یادشده در رفتارهای سیاسی - بین المللی در ارتباط با ایران را می توان به شرح زیر مورد توجه قرار داد:

الف) گری گوری شولتی ، نماینده آمریكا در آژانس بین المللی انرژی اتمی ضمن اعتراض به البرادعی اعلام داشت كه الگوهای رفتاری آژانس منجر به ناامنی بیشتر جهان خواهد شد. وی تأكید داشت كه آژانس باید فشارهای بیشتری علیه ایران اعمال نماید.

او همچنین به این نكته پرداخت كه اگر ایران قطعنامه شورای امنیت را به مرحله اجرا نگذارد در آن شرایط فشارهای اقتصادی و امنیتی بیشتری علیه ایران به كار گرفته خواهد شد. ایران باید بداند نظام بین الملل در برخورد با آن كشور از هماهنگی و همبستگی لازم برخوردار است.

ب) «جوهان دربیك » نماینده بلژیك در سازمان ملل متحد و همچنین رئیس كمیته نظارت بر تحریم های شورای امنیت، اعلام داشت كه باید تمامی مفاد قطعنامه علیه ایران به مرحله اجرا درآید. نباید ایران احساس نماید كه می تواند از قطعنامه عبور كند. بنابراین تمامی كشورها باید گزارش دهند كه چه اقدامهایی علیه سیاست های امنیتی ایران انجام خواهند داد.

ج) مذاكرات لاریجانی و سولانا منجر به تداوم الگوی رفتار دیپلماتیك گردید. سولانا بر این اعتقاد است كه می توان رفتار ایران را از طریق دیپلماسی تغییر داد. بنابراین همواره تلاش دارد تا فضای جدیدی در روابط ایران وآژانس بین المللی انرژی اتمی ایجاد نماید.

ز) اجلاسیه ۴ جانبه شرم الشیخ با شركت كشورهای مصر، اردن، اسرائیل و طرف فلسطینی (محمود عباس) برگزار گردید. جنبش حماس با اجلاسیه یادشده مخالفت نمود و آن را عامل بی ثباتی بیشتر در منطقه دانست.

ح) در ماه های فوریه تا ژوئن ۲۰۰۷ تلاش های گسترده ای انجام گرفت تا زمینه برای الحاق كشور اسرائیل به پیمان آتلانتیك شمالی (ناتو) فراهم شود. این اقدام از طرف آمریكا سازماندهی گردیده است. آمریكایی ها تلاش دارندتا شرایطی را به وجود آورند كه به موجب آن زمینه برای افزایش مشاركت عملیاتی اسرائیل در مأموریت های ناتو به وجود آید.

۲) نشانه های عملیات روانی در چارچوب تاكتیك بازگشتی

زمانی كه آمریكا از ضرورت تداوم فشارهای امنیتی بیشتر علیه ایران صحبت به عمل می آورد، بیانگر آن است كه آنان تلاش دارند تا محدودیت های سازمان یافته علیه ایران را بازسازی نمایند. در این ارتباط «گری گوری شولتی» و همچنین «كاندولیزا رایس» تلاش های بیشتری را برای اعمال فشارهای تهدیدآمیز به كار گرفته اند.

اعمال فشار علیه ایران را می توان در اظهارات خانم رایس و همچنین سفر وزیر دفاع آمریكا به منطقه مورد توجه قرار داد. «رابرت گیتس» تلاش دارد تا هرگونه مخاطره امنیتی برای نیروهای آمریكایی را متوجه ایران نماید. بنابراین سفرهای دوره ای مقامهای آمریكایی به منطقه را می توان نمادی از دیپلماسی مبتنی بر فشار علیه ایران دانست.

از سوی دیگر آمریكایی ها مبادرت به گسترش تبلیغات سیاسی خود برای متهم سازی ایران به فعالیت های استراتژیك هسته ای می نمایند. آنان تلاش مؤثرتری را از طریق متنوع سازی فعالیت های دیپلماتیك و امنیتی در ارتباط با ایران به كار گرفتند. زمانی كه چنین شرایطی ایجاد می شود، می توان نشانه های محدودیت دیپلماتیك را نیز مشاهده نمود.

در چنین روندی برخی از مقامهای كشورهای عربی نیز ایران را متهم به ایجاد بحران امنیتی در منطقه خاورمیانه نموده اند. در ماه های گذشته مقامهای برخی از این كشورها چنین نقشی را ایفا كردند.

به این ترتیب مشاهده می شود كه آمریكایی ها به موازات انگلستان و برخی دیگر از كشورهای اروپایی از سیاست محدودسازی ایران حمایت می كنند. سفر رایس به كشورهای اروپایی در راستای چنین اهدافی انجام می گیرد. بنابراین لازم است تا شاخص های رفتار آمریكا در جهت گسترش ائتلاف سازی برای محدود كردن موقعیت ایران در امنیت جهانی را مورد توجه قرار داد. اگر آمریكا بتواند، الگوی ائتلاف منطقه ای و بین المللی را تداوم بخشد، در آن شرایط موج های جدیدی از تهدید و فشار امنیتی علیه ایران ایجاد خواهد شد و باید ایران تلاش كند تا چنین ائتلافی شكل نگیرد.

دقت در اظهارنظرهای دیپلماتیكی و مواضع می تواند در شكست موج جدید تهدید غرب و ایجاد ائتلاف منطقه ای علیه ایران مؤثر باشد.

۳) چگونگی مقابله با عملیات روانی آمریكا علیه ایران

آنچه كه بیان گردید نشانه آن است كه فشارهای امنیتی آمریكا در مرحله جدید نیز تداوم یافته است. به عبارت دیگر آمریكایی ها از طریق «الگوی فشار مستقیم» (تهدید ایران به حداكثرسازی محدودیت ها)، «الگوی فشار امنیتی» (افزایش نیروهای نظامی آمریكا در عراق) و همچنین از «الگوی ترغیب مرحله ای» (اعلام آمادگی برای مذاكره با ایران) بهره گرفته اند كه رفتار آمریكا در قالب به كارگیری الگوهای تركیبی (بهره گیری از ۳ الگوی یادشده به صورت همزمان) بوده و در نتیجه آن از روش های دیپلماتیك، نظامی و تبلیغاتی بهره گرفته است.

برای خنثی سازی چنین فرآیندی می توان از الگوها و روش های متنوع و فراگیری استفاده نمود. بهره گیری از الگوهای امنیتی و دیپلماتیك صرفاً در شرایطی از مطلوبیت لازم برخوردار است كه امكان فعال سازی روش های تبلیغاتی برای خنثی سازی تاكتیك بازگشتی در عملیات روانی فراهم شود. تحقق این امر از طریق روش های زیر امكانپذیر است.

الف) خبرگزاری رویترز در گفت و گوهای ایران و آمریكا در مسأله عراق، مدعی شده بود كه ایران نهایتاً از مواضع خود عدول كرده و رویكرد مذاكره با آمریكا را در پیش گرفته است و این گفت و گوها را سرآغاز مذاكرات ایران و آمریكا در موضوعات دیگر معرفی كرده بود. با توجه به جنگ روانی انگلیس در این رابطه، نقد چنین مواردی ضروری به نظر می رسد.

ب) اختلافات آمریكا با فرانسه در مورد مسائل هسته ای ایران مورد پیگیری جدی قرار گیرد.

ج) زمینه برای حداكثرسازی دیپلماسی ایران با اتحادیه اروپا ایجاد شود.

د) رایزنی با كشورهای منطقه ای به ویژه غیرمتعهدها در آژانس فراهم شود.

و) در ارتباط با مذاكرات جدید لاریجانی - سولانا و در صورت تصویب قطعنامه سوم، ممكن است این گونه القا شود كه غرب موفق شد با فرسایشی كردن مذاكرات زمینه های لازم برای صدور قطعنامه و جلوگیری از ابتكار عمل ایران را فراهم آورد و بدین وسیله نظام را در برابر افكار عمومی به انفعال بكشاند و لذا باید از هم اكنون راه های برون رفت از چنین فضای تبلیغاتی و عملیات روانی پیش بینی گردد.

● صفری: اغراض سیاسی، تهدید كننده ثبات جهانی است

مهدی صفری معاون وزیر امور خارجه ایران در امور آسیا و اقیانوسیه و مشترك المنافع، از وجود اغراض سیاسی در نحوه برخورد برخی كشورها با مسائل جهانی به عنوان آفت ها و عوامل تهدیدكننده ثبات جهانی یاد كرد.

به گزارش ایرنا،صفری كه برای شركت در شانزدهمین نشست كمیته مشورتی سیاسی ایران و ژاپن به این كشور سفر كرده بود ، دیروز در دیدار با جمعی از اندیشمندان، صاحبنظران سیاسی و رؤسای مراكز مطالعاتی ژاپن بر لزوم مقابله با این گونه ناهنجاری ها در سطح منطقه و جهان تأكید كرد. وی همچنین از وجود استانداردهای دوگانه در میان برخی كشورهای جهان در برخورد با كشورهای مختلف انتقاد كرد.

صفری ضمن ارائه توضیحاتی پیرامون برنامه صلح آمیز هسته ای ایران، اهداف و الزامات رویكرد كشورمان در بهره گیری صلح آمیز از انرژی هسته ای را برای حاضران تشریح كرد. معاون وزیر امور خارجه ایران با اشاره به حقوق شناخته شده تمامی كشورهای عضو پیمان منع گسترش سلاح هسته ای (T.P.N) در بهره برداری صلح آمیز از انرژی هسته ای، بر لزوم به رسمیت شناخته شدن حقوق ایران از سوی جامعه بین المللی تأكید كرد.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت اول:  بحران بيکاری

با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزایش کارایی نیروی کار، و گسترش بیسابقه بیکاری پنهان،  کنترل و حل مشکل بیکاری به احتمال قوی نیازمند نرخ رشد تولیدی متجاوز از %10  در سال خواهد بود

 هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ۱۷ شهريور ۱۳۸۲ – ٨ سپتامبر ٢٠٠٣

بحران بيکاری بيش از هميشه ثبات اجتماعی و اقتصادی ايران را تهديد ميکند. طبق آمار رسمي، نرخ بيکاری در ايران بالغ بر 16% است. برای کنترل و کاهش آن به يک سطح قابل پذيرش، نرخ رشد اقتصاد ايران طی دهه آينده ميبايست حداقل دو برابر شود. انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غيرممکن نباشد، بسيار دشوار خواهد بود. با توجه به ابعاد گسترده بيکاری پنهان، در بهترين شرايط، به ويژه بالا بودن درآمد ايران از محل صادرات نفت، حتی حفظ شرايط موجود برای اقتصاد نا به هنجار ايران چالشی عظيمی خواهد بود. در مجموع، حل معضل بيکاری بدون تغييرات بنيادی در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود.

وضعيت موجود

جمعيت فعال عبارت است از افراد بين 15 تا 65  سال (يعنی سن رسمی کار)، که قادر و مايل به اشتغال ميباشند.  لذا، دانش آموزان، دانشجويان، سربازها، زنان خانه دار، ... جزو جمعيت فعال محسوب نميشوند. نرخ بيکاری عبارت است از نسبت بيکاران به جمعيت فعال. ايران با جمعيتی بالغ بر 65 مليون نفر، دارای 20 مليون جمعيت فعال است، که از اين تعداد نزديک به 3.3  تا 4 مليون نفر، يعنی %16 تا %20 جمعيت فعال، بيکار ميباشند.  

نرخ بيکاری بين جوانان به مراتب بالاتر بوده، و بين %30 تا %40 برآورد ميشود. در ايران نزديک به 20 مليون دانش آموز وجود دارد، که تعداد قابل ملاحظه ای از آنها به ناچار به خيل بيکاران خواهند پيوست.

هر سال نزديک به 250 هزار نفر فارع التحصيل دانشگاهی وارد بازار کار ميشوند، که تنها برای 70 هزار نفر از آنها کار وجود دارد. متجاوز از %11 نيروی شاغل ايران دارای تحصيلات دانشگاهی ميباشند، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران نرخ نسبتا بالايی است (گرچه کيفيت آموزش عالی تنزل کرده،  که موضوع جداگانه ای است). ايران 1.9 ميليون دانشجو دارد، که طبق روال موجود، %70 آنها به خيل بيکاران تحصيلکرده خواهند پيوست. اين امر موجب پيدايش پديده جديد بيکاری نيروی کار تحصيل کرده شده است، که رو به افزايش داشته و جامعه ايران را با چالش اجتماعی و سياسی جديدی روبرو کرده است.

در سال 1990 نرخ بيکاری زنان نزديک به سه برابر نرخ بيکاری مردان بود. اما در فاصله 96-1990 اين نرخ بطور چشمگيری کاهش يافت. اکنون نرخ بيکاری زنان نزديک به %20 برآورد ميشود.

ميانگين نرخ بيکاری نيروی کار روستايی 1 تا 2 در صد بالاتر از نرخ بيکاری  شهری است. طی 25 سال گذشته درصد جمعيت شهر نشين ايران از %50 به %63 افزايش يافته، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران %4-%5 بالاتر است. بين %1 تا %1.5 از رشد نيروی کار شهری (بطور مطلق) به دليل مهاجرت مازاد نيروی کار روستائيان به مناطق شهری ميباشد.

چشم انداز آينده

نرخ رشد سالانه جمعيت ايران، از %4 در دهه 80، به %1.6 تتنزل يافته است.  اما به علت پيآمدهای انفجار جمعيت دهه 80، و روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، انتظار ميرود که نيروی  کار تا سال 2010 بطور متوسط %3.6 در سال رشد کند. اين مسئله موجب خواهد شد که سالانه 800 هزار نفر به خيل جويندگان کار افزوده شود.

طی 20 سال گذشته، باروری کار بطور متوسط %2  در سال رشد کرده است، که  بطور نسبی %25 از روند بلند مدت آن کمتر ميباشد. با توجه به رشد باروری نيروی کار، تثبيت نرخ بيکاری در سطح %16 مستلزم ايجاد بيش از يک مليون شغل جديد در سال است. برای تحقق اين امر، نرخ رشد توليد ناخالص ملی ميبايست به %7 درسال، يعنی %2 بيشتر از ميانگين تاريخی آن (%5) افزايش يابد. در غير اينصورت، تا سال 2010 نرخ بيکاری از مرز %23  فراتر خواهد رفت. برای آنکه بتوان تا سال 2010  نرخ بيکاری را به %10 کاهش داد، توليد ناخالص ملی کشور ميبايست بطور متوسط %9.1  در سال رشد داشته باشد. احتمالا اين تخمين محافظه کارانه است، زيرا احتمال شرکت بيشتر زنان در بازار کار، و گسترش بيکاری پنهان را در نظر نميگيرد.

بيش از نيمی از جمعيت ايران را زنان تشکيل ميدهند، اما تنها %14.8 آنها در بازار کار فعال ميباشند. اين نرخ در مقايسه با کشورهای مشابه ايران بسيار پايين است. برای مثال، در تونس نزديک به %25 زنان در بازار کار فعالند. نرخ رشد %9.1، که در بالا بدان اشاره شد، بر مبنای اين فرض محاسبه شده است که نرخ شرکت زنان در بازار کار به %25 افزايش خواهد يافت. با توجه به کاهش باروری (از 6.1  بچه در ازا هر زن طی 85-1980  به 2.7  طی 95-

1990)، افزايش ميانگين سن ازدواج (از 19.8 سال در 1986 به 22.4 سال در 1996)، و افزايش در صد باسوادی زنان، احتمال قابل ملاحظه ای وجود  دارد که نرخ شرکت زنان در بازار کار تا سال 2010 از مرز %25 فراتر رود. برای مثال، افزايش اين نرخ از %25 به %30، نزديک به يک مليون نفر ديگر به جويندگان کار خواهد افزود.

بيکاری پنهان عبارت است از جمعيتی که رسما دارای شغل درآمدزا  ميباشند، اما کار آنها موجب افزايش توليد نيست، يا به عبارت ديگر خروج آنها از چرخه توليد سبب کاهش توليدات جامعه نميشود. علاوه بر بيکاری آشکار،  طی دو دهه اخير بيکاری پنهان بطور بيسابقه ای رشد و گسترش يافته است.  برای مثال، 25 سال پيش، ايران سطح کنونی توليد ناخالص ملی را تنها با 11 مليون نيروی کار شاغل توليد ميکرد. در ايران کشش اشتغال زايی رشد توليد (employment elasticity of non-oil GDP growth) نزديک به 0.5  ميباشد (ميانگين دهه 90)، که نزديک به يک سوم ميانگين کشورهای عضو شورای همياری خليج فارس است (محاسبات بانک جهاني). در بخش مصنوعات صنعتی (manufacturing) کشش اشتغال زايی رشد توليد نزديک به صفر است. طبق برآوردهای موجود، بخش مصنوعات ايران نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند. لذا، افزايش توليد ميتواند بدون افزايش قابل ملاحظه اشتغال انجام پذيرد. در بخش کشاورزی کشش اشتغال زايی رشد توليد نزديک به 0.1 است (محاسبات بانک مرکزي). بخش های ساختمان سازی و خدمات، با  کشش اشتغال زايی 1.1 و 0.5، دارای بيشترين توان اشتغال زايی بوده اند.

طبق برآوردهای موجود، بيکاری پنهان ايران بين 4 تا 5 مليون نفر تخمين زده ميشود. با پيشرفت برنامه اصلاحات اقتصادی (خصوصی سازي، تصحيح نابه هنجاری های بخش دولتي، و بهبود کارآيی در بخش خصوصي)، بيکاران پنهان به تدريج از چرخه توليد خارج شده و به لشکر بيکاران رسمی خواهند پيوست. اين امر، بسته به سرعت پيشرفت اصلاحات اقتصادي، ميتواند 2 تا 3 مليون ديگر به جويندگان کار بيافزايد.      

با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزايش کارايی نيروی کار، و گسترش بيسابقه بيکاری پنهان،  کنترل و حل مشکل بيکاری به احتمال قوی نيازمند نرخ رشد توليدی متجاوز از %10  در سال خواهد بود. علاوه براين، مشاغل جديدی که  توليد ميشوند، ميباست با ترکيب جنسي، سني، و مهارت نيروی  کار نيز متناسب باشند. انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غير ممکن نباشد، بسياردشوار خواهد بود.

تدابير اتخاذ شده

در واکنش به بحران بيکاري، دولت ج.ا. تدابيری اتخاذ کرده است، که ميتوان آنها را درسه گروه تقسيم بندی کرد:

 1. تاسيس موسسات دولتی و خصوصی جديد برای ارائه آموزش های حرفه ای به کارگران و جويندگان کار. هر سال نزديک به 1 مليون نفر، با کمک مالی دولت، در دوره های آموزشی 1 تا 3 ماهه ثبت نام ميکنند، اما درباره عملکرد و کارآيی اين موسسات اطلاعاتی در دسترس نيست.

2. تاسيس بانک اطلاعاتی جويندگان کار. هدف اين بانک اطلاعاتي، که توسط مرکز خدمات وزارت کار تاسيس شده، عبارت است از کاريابی برای جويندگان کاراز طريق جمع آوری اطلاعات در باره جويندگان کار و کارهای موجود در مناطق مختلف کشور. در سال 2-2001 نزديک به 1 مليون نفر در اين بانک اطلاعاتی ثبت نام کردند، که برای 100 هزار نفر از آنها مشاغل مناسب يافته شد.

3. تخصيص اعتبار و معافيت مالياتی به موسسات اشتغال زا:

• معافيت از پرداخت ماليات های مربوط به بيمه های کار و بهداشت (به ترتيب %23 و %3 در صد حقوق) برای موسساتی که از بانک اطلاعاتی مرکز خدمات کارگر و کارمند جديد استخدام ميکنند.

• معافيت کارگران تازه استخدام شده از پرداخت ماليات بر درآمد برای سه سال (در واقع اکثر کارگران تازه استخدام شده زير حد نصاب ماليات دهی ميباشند).

• تخصيص 1.1 بليون ريال به بانک های تجاری برای عرضه  وام های کم بهره به موسسات توليدی کوچک (کمتر از 5 نفر) که از بانک اطلاعتی مرکز خدمات کارگر و کارمند استخدام کنند (حد اکثر 3 مليون تومان، با بهره ترجيحی %5 به مدت 5 سال).  اين موسسات موظف خواهند بود کارگر/کارمند مذبور را در طول مدت وام نگاه دارند (در صورت لزوم ميتوانند وی را اخراج کنند مشروط  به آنکه يک کارگر/کارمند ديگر از بانک اطلاعاتی استخدام کنند).

• تخصيص وام به افرادی که دارای پروژه مناسبی برای ايجاد يک کسب جديد برای خود ميباشند و ميتوانند بانک را قانع کنند که پروژه مذبور از نظر تجاری و مالی عملی است (حد اکثر 3 مليون تومان، با بهره ترجيحی %5 به مدت 5 سال). 

• تخصيص ارز خارجي، ازمحل صندوق پول نفت (Oil Stabilization Fund (OSF))، به شرکت های خصوصی  صادراتی که ميتوانند مشاغل جديد توليد کنند.  مبلغ تخصيصی سالانه  تعيين ميشود. اين مبلغ در سال 2-2001 بالغ بر يک مليون دلار بود.

• تخصيص اعتبارات جديد ازمحل  صندوق پول نفت به بخش های صنايع و معادن جهت افزايش سرمايه گذاری و حفظ مشاغل موجود.

• تخصيص %3 از ذخائری که بانک های تجاری  ميبايست به بانک مرکزی بسپارند، به بانک های مسکن، تجارت، و صنايع و معادن برای تامين نيازهای مالی پروژه های غير دولتی اشتغال زا.

• تخصيص بخشی از درآمد مازاد نفت برای ايجاد اشتغال درمناطق توسعه نيافته.  در سال 2-2001 جمعا 4.5 بليون ريال به اين منظور اختصاص داده شد (2.1 بليون ريال برای استان تهران، و 2.4 بليون ريال يرای ساير استانها).

• بالاخره نظام بانکی موظف است که حداقل %70 از سپرده های قرض الحسنه را (بعد از کسر ذخاير لازم) بصورت وام های بدون بهره، برای خريد وسايل و ابزار کار در اختيار متقاضيان قرار دهد.

اين تدابير، عمدتا با تخصيص تسهيلات مالی به بخشهای اشتغال زا، طبعا گامی مثبت در جهت کاهش نرخ بيکاری  ميباشند. اما، از آنجا که اين تدابيرعلل ساختاری و بنيادی بحران بيکاری را هدف قرار نميدهند، برد و کارآيی آنها محدود است. بعلاوه، اين تدابير تا حدود زيادی متکی بر روش ها و مکانيزم های اداری ميباشند. با توجه به رواج فساد در دستگاه اداری کشور، اين نگرانی وجود دارد که اين تدابير عمدتا بصورت مکانيزمی برای رانت دهی و رانت خواری عمل کنند، تا مکانيزمی برای حل مسئله بيکاري.    

علل بنيادين بحران بيکاري

علل بنيادی بحران بيکاری  ايران عبارتند از:

• سيطره دولت بر امور اقتصادي، از جمله سياست زده گی مديريت اقتصاد، تخصيص منابع بر مبنای موازين اداري، فساد دستگاه اداري، رانت خواري، ...

• نا به هنجاری های ساختاری بازار کار

• نا به هنجاری ساختاری بخش بانکی و پولی کشور

• نا به هنجار های ناشی از سياست های نا مطلوب ارزی و تجاري

• نا به هنجاری های ناشی از سطح و ساختار يارانه ها ی آشکار و پنهاني

• نا به هنجاری های بخش آموزشي

• سلطه انحصارات و نبود رقابت اقتصادی موثر

• پايين بودن کارايی کار و سرمايه در کليه بخش های اقتصادي

• نبود محيط مناسب برای رشد بخش خصوصي

• وابستگی به نفت و تکنولوژی سرمايه بر

•  فرار مغزها

• تحريم اقتصادي

• بی ثباتی سياسی

حل معضل بيکاری ايران بدون تغييرات بنيادی در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت دوم:  نا به هنجاری بازار کار

• اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عميق و گسترده ای است. ايران دارای 4  تا 5 مليون بيکاری پنهان است. بسياری از موسسات توليدی سودآور نيستند. بسياری از صنايع کشور نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند. در مجموع  کارآيی کار و سرمايه پايين است

• کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمايندگی کنند. اين سازمان ها نقش بسيار مهمی در تدوين، تنظيم، و اجرای قوانين کار ايفا ميکنند

 هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ۷ مهر ١٣٨٢ – ٢۹ سپتامبر ٢٠٠٣

نا به هنجاری بازار کار يکی از علل رشد بيکاري، به ويژه بيکاری ساختاری است. عوامل و اشکال مهم  نابه هنجاری در بازار کار ايران  عبارتند از: وجود قوانين نامطلوب، تنظيم نامناسب بازار کار، عملکرد نامناسب سازمان های صنفي، ناهم خوانی بين نيازهای بازار کار و نظام آموزشي، و عدم تحرک منطقه ای و بخشی نيروی کار.  اين نا به هنجاری ها مانع از عملکرد مکانيزم بازار شده، و در نهايت موجب پيدايش و رشد بيکاری ميشوند.   

قانون کار

قانون کار ج.ا. ايران نمونه بارزی از قوانينی است که برای پيشبرد آرمانی ارزنده تهيه و تدوين ميشوند، اما در عمل نتايجی کاملا خلاف آرمان اوليه خود بوجود ميآورند. 

قانون کار ايران در گرما گرم انقلاب، بمنظور دفاع ازمنافع کارگران و زحمتکشان، و ارتقاء سطح رفاه آنان تدوين وتصويب شد. ماده 21 قانون کار، که مربوط به انفصال قرارداد کار است، به وضوح تصريح ميکند که کارفرما اجازه ندارد قرارداد کار کارگر يا کارمند خود را پايان دهد، مگر آنکه قراداد برای مدت محدودی باشد، و يا اينکه کارگر/کارمند ازعهده انجام وظايف محوله بر نيايد، و يا از قوانين انضباطی کار تخطی کرده باشد. وقتی که کارگر/کارمند برای انجام وظايف غيردائم، برای مدت معينی استخدام شده باشد، کارفرما مجبور به تمديد قرارداد کار بعد از انقضای مدت مربوطه نيست. اما ماده 7 قانون کار تصريح ميکند که حداکثر مدت قراردادهای مدت دار ميبايست توسط وزارت کار و امور اجتماعی تعيين شود و به تائيد شورای عالی وزيران برسد.

ماده 27 قانون کار تصريح ميکند که کارفرما تنها در صورتی ميتواند کارگر/ کارمند خود را به علت عدم کارآيی و يا سرپيچی از قوانين انضباطی کار اخراج کند که عدم کارآيی يا سرپيچی کارگر/ کارمند مورد تائيد نماينده کارگران باشد. اگر انفصال قراداد کار مورد تائيد نماينده کارگران باشد، کارفرما موظف خواهد بود که در ازا  هرسال سابقه کار يک ماه حقوق به کارگر/ کارمند مربوطه بپردازد (ماده 27). کارگر/ کارمند اخراجی ميتواند به تصميم مربوطه اعتراض کرده و از هيئت حل اختلاف کار تقاضای تجديد نظر کند. اگر هيئت حل اختلاف به نفع کارگر/ کارمند رای دهد، کارفرما موظف به پرداخت جريمه خواهد بود (ماده 29)، اما اگر رای  هيئت به نفع کارفرما باشد، کارفرما همچنان موظف به پرداخت يک ماه حقوق در ازا هر سال سابقه کار خواهد بود و کارگر مربوطه موظف به پرداخت هيچگونه هزينه و جريمه ای نخواهد بود (ماده 165).

اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عميق و گسترده ای است. همانطور که خاطر نشان شد، ايران دارای 4  تا 5 مليون بيکاری پنهان است. بسياری از موسسات توليدی سودآور نبوده  و تنها با دريافت يارآنه های کلان ميتوانند به فعاليت خود ادامه دهند. بسياری از صنايع کشور نزديک به %40 زير ظرفيت توليدی خود کار ميکنند.  در مجموع  کارآيی کار و سرمايه پايين است. با وجود اين شرايط، اقتصاد کشور، اگر به مرور ورشکسته نشود، نرخ رشد بالايی را هم که برای حل بحران اقتصادی و اجتماعی کشور، به ويژه  بحران بيکاري، لازم است، نميتواند تامين کند. حل اين مشکل مستلزم عقلايی کردن ساختار و روند توليد، و انتقال سرمايه و نيروی کار از موسسات و بخش های غير سودآور به موسسات و بخش های سودآور است.  اما قوانين موجود مانع از انجام اين تعديل و تصحيح ساختاری ميشوند، و عملا به زيان زحمتکشان کار ميکنند. 

حل بحران اقتصادی کشور و تامين رشد اقتصادی لازم، همچنان نيازمند ايجاد پروژه های سودآور جديد است. اما در شرايط موجود، سرمايه گذاران به ناچار با احتياط بسيار زياد اقدام به سرمايه گذاری روی يک پروژه جديد ميکنند. زيرا چنانچه سودآوری پروژه کمتر از تخمين اوليه باشد، و يا اينکه ترکيب بخشی آن احتياج به تعديل داشته باشد، به علت انعطاف ناپذيری قوانين کار، نخواهند توانست سطح توليد را پايين آورده و آنرا بهينه کنند، و برای هميشه مجبور به پرداخت زيان های غيرضروری خواهند بود. 

موارد ديگری از قانون کار نيز با تحميل  تصميم های غيراقتصادی  و هزينه های غيرلازم موجب افت کارآيی و سودآوری توليد ميشوند.  قوانين مربوط به پرداخت مزايای غير نقدی  و اضافه کار از آن جمله اند.

حقوق کارمند ميتواند بخشا به صورت مزايای غيرنقدي، بصورت مسکن رايگان يا ارزان، کالاهای مصرفي، خدمات آموشي، بهداشتي، و غيره، پرداخت شود. تصميم در مورد اينکه چه مقدار از حقوق به صورت غيرنقدی پرداخت شود، و به صورت چه کالاهايي، ميبايست بر اساس موازين اقتصادی اتخاذ شود.  گاه  کارفرما ميتواند کالا يا خدمات معينی را به قيمتی کمتر از بازار توليد يا فراهم کرده و آنها را به صورت بخشی از حقوق در اختيار کارمندان خود بگذارد، و مابه تفاوت قيمت بازار و هزينه توليد/ تامين را به نسبت مطلوبی بين خود و کارمندان تقسيم کند. اين امر به کارفرما اجازه ميدهد که در حين کاهش هزينه توليد، عملا حقوق بيشتری به کارمندان خود بپردازد. اما قانون کار اين امر را مطلق کرده و از همه کارفرماها  ميخواهد که کالاها و خدمات متعددی را به صورت مزايای غير نقدی در اختيار کارمندان خود قرار دهد -  مانند مسکن (ماده 149 قانون کار)، حمل و نقل بين خانه و محل کار (ماده 152)، امکانات ورزشی (ماده 154)، .... 

طبعا، برخی از کارفرماها  در توليد و تامين اين کالاها و خدمات دارای مزيت نسبی نيستند، يعنی نمی توانند  آنها را به قيمتی کمتر از بازار تامين کنند. در نتيجه ارزش افزوده ای توليد نميشود که بين کارفرما و کارمندان تقسيم شود. درعمل، کارفرما، بابت انجام کاری که در آن تخصص ندارد، هزينه ای هم متحمل ميشود. اين مسئله موجب افزايش هزينه توليد شده، و در بلند مدت موجب کاهش رشد اقتصاد و افزايش بيکاری ميشود.  در واقع، اين بخش از قانون کار مانند يک ماليات يکسان بر سود عمل ميکند، که نه تنها موجب کاهش رشد ميشود، بلکه تناسب بخشی اقتصاد را نيز مخدوش ميکند (زيرا  نسبت به تمام بخش ها، بدون توجه به نرخ سودآوريشان، يکسان عمل ميکند). علاوه بر اين، برخی از کارمندان ممکن است به اين کالاها و خدمات نيازی نداشته باشند، و يا برای آنها ارزشی کمتر از ارزش بازار قائل باشند. لذا، اين سياست با تحميل يک الگوی مصرف نامطلوب برجامعه موجب نابه هنجاری اقتصاد و به هدر رفتن منابع توليدی ميشود.   

تصميم در باره پرداخت اضافه کار از منطق مشابهی پيروی ميکند، و ميبايست بر مبنای موازين اقتصادی اتخاذ شوند.  اما مواد 58 و 61 قانون کار امکان استفاده بهينه از اضافه کار را تا حدود زيادی محدود ميکنند.

بطور کلي، روش مطلوب آنست که دولت تصميمگيری پيرامون سطح و چگونگی پرداخت مزايای غير نقدي، اضافه کار، و موارد مشابه را  به بازار کار (که در آن نمايندگان کارگران و کارفرماها نيز حضور دارند) واگذار کند،  و هم خود را متوجه تعيين و تضمين استانداردهای بهداشت و امنيت محيط کار کند.  

تنظيم بازار کار ضروری است، اما اين مهم ميبايست به نحوی سنجيده انجام پذيرد، تا به نتايج نامطلوب نيانجامد.

نبود اتحاديه های مستقل

کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمايندگی کنند. اين سازمان ها نقش بسيار مهمی در تدوين، تنظيم، و اجرای قوانين کار ايفا ميکنند. وجود اين سازمان ها، چنانچه سياست زده نباشند، و بر مبنای موازين اقتصادی عمل کنند، سبب بهبود کارکرد بازار کار شده، و از ضرورت اتکا بيش از حد به مکانيزم های اداری برای تنظيم بازار کار ميکاهد.

در ايران سازمانهای کارگری و صنفي، عموما به عنوان بخشی از ماشين اداری دولت عمل ميکنند، و موجب تنظيم نامطلوب بازار کار ميشوند.  به ويژه آنکه، اين سازمان ها، مانند اکثر ارگان های دولتي، شديدا ايدئولوژيک و سياست زده هستند، و تا حدود زيادی به صورت مکانيزمی برای توزيع رانت و اعمال ايدئولوژی و سياست عمومی رژيم از طريق بازار کار عمل ميکنند.

کمبود نيروی کار ماهر و ناهم خوانی عرضه و تقاضا

کمبودنيروی کار ماهر و ناتوانی نظام آموزشی در تامين نيازهای بازار کار يکی از علل مهم نابه هنجاری بازار کار بشمار ميرود. بازار کار ايران دچار کمبود نيروی کار ماهر با تخصص های حرفه ای  و مديريت است. هر سال نزديک به 259 هزار نفر از دانشگاه های ايران فارغ التحصيل ميشوند.  اما %38 آنها فارغ التحصيل علوم اسلامی ميباشند.

کم تحرکی نيروی کار

عدم تحرک نيروی کار يکی از عوامل بيکاری ساختاری است. در ايران توزيع منطقه ای نيروی کار، به علت پايين بودن تحرک نيروی کار، بسيار ناهمگون است. برای مثال، نرخ بيکاری در يزد نزديک به %7 است، حال آنکه در کرمانشاه متجاوز از %25 ميباشد.  چنانچه نيروی کار دارای تحرک بخشی و منطقه ای کافی باشد، جابجايی نيروی کار از مناطق و بخش هايی که در آنها نرخ بيکاری بسيار بالا است به مناطق و بخش هايی که نيازمند  نيروی کار جديد  هستند، و يا سطح بيکاری آنها پايين است، موجب يکسانی نرخ بيکاری خواهد شد. اين امر از تمرکز بيکاری در يک منطقه و يا يک بخش جلوگيری کرده، و حل مشکل بيکاری را آسانتر و کم هزينه تر ميکند.  در ايران پايين بودن تحرک نيروی کار مانع از عملکرد اين مکانيزم ميشود.

يکی از علل پايين بودن تحرک نيروی کار عبارت است از  نبود يک سيستم امنيت و رفاه اجتماعي، و وابستگی بيکاران به مناسبات و حمايت های خانوادگي. ايجاد  يک نظام موثر بيمه بيکاری و خدمات اجتماعی به تدريج بر اين مشکل فائق آمده، و موجب افزايش تحرک نيروی کار خواهد شد. پايين بودن سطح مهارت نيروی کار دليل ديگر کمبود تحرک نيروی کار است. تاسيس موسسات آموزشی حرفه ای برای آموزش مهارت های جديد به نيروی کار، به ويژه مهارت هايی که در بخش ها و مناطق در حال توسعه مورد نياز ميباشند، موجب افزايش تحرک نيروی کار و تسهيل حل مشکل بيکاری خواهد شد.

جمعبندي

نابه هنجاری بازار کار، از جمله قوانين نا مناسب، تقليل مکانيزم و ارگان های بازار کار به اهرم هايی برای توزيع رانت و تحميل ايدئولوژی حکومت، ناهم خوانی بين نظام آموزشی و نيازهای بازار کار، و نبود سازمان های سنديکايی مستقل، موجب پيدايش و گسترش بيکاری شده، و هزينه سنگينی را بر اقتصاد بيمار ج.ا. تحميل ميکنند. حل مشکل بيکاری ايران بدون بر طرف کردن اين موانع ساختاری ميسر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت سوم:  نابه هنجاری سيستم يارانه ها

• در سال 2/2001،  تنها حجم يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ  بر 5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. اين يارانه های غير مستقيم  ارزي، نه تنها موجب مصرف بيهوده و تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی ميشوند، بلکه با پايين آوردن هزينه واردات کفه ترازوی رقابت را به زيان توليدکنندگان داخلی برهم ميزنند. 

• يارانه های انرژی موجب تشديد نابرابری درآمد ميشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندين برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است.  لذا، بخش عمده يارانه های انرژی نصيب خانوارهای پر درآمد ميشود، که نابرابری توزيع درآمد و مصرف را تشديد ميکند

 هادی زمانی

www.iransolidarity.com

چهارشنبه ۱۶ مهر ۱۳۸۲ – ۸ اکتبر ۲۰۰۳

سياست دولت طی 25 سال گذشته موجب پيدايش سيستم يارانه دهی بسيار بغرنجی شده است، که حجم قابل ملاحظه ای از منابع توليدی ايران را به هدر ميدهد. وضعيت يارانه های ضمني، يعنی يارانه هايی که بطور غير مستقيم از طريق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت ميشوند، به ويژه قابل توجه است. حجم اين يارانه ها بالغ بر %15  توليد ناخالص ملی ميباشد، که دو سوم آن مربوط به يارانه های انرژی (برق و سوخت) است.

دليلی که برای پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر ميباشد. اما، اين يارانه ها يک يا چند گروه اجتماعی معين، مثلا اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند، بلکه غالبا تمام گروه های اجتماعی را در بر ميگيرند. در واقع، حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. برای مثال، مبالغی که از طريق يارانه های نان، دارو، گاز، و نفت سفيد نصيب پر درآمدترين دهه (يک دهم، percentile) جامعه ميشود به ترتيب 2 برابر، 4 برابر، 32 برابر، و 3.5 برابر سهم فقيرترين دهه جامعه است. وجود اين يارانه ها سبب ميشود که قيمت ها نتوانند هزينه واقعی توليد و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند.  اين امر موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی و به هدر رفتن ثروت کشور ميشود.

حل بحران اقتصادی ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی مستلزم حذف اين يارانه ها است، مشروط برآنکه درآمد حاصله صرف سرمايه گذاری و رشد اقتصاد شود. افزايش توليد موجب افزايش اشتغال و کاهش بيکاری خواهد شد، که عمده ترين علت فقر در ايران کنونی است. همچنين بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک سيستم امنيت اجتماعی جهت حمايت از اقشار کم درآمد جامعه نمود. اجرای مطلوب اين سياست مستلزم تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسی کشور است.

انواع  يارانه های غير مستقيم

سيستم توزيع يارانه های غير مستقيم ج.ا. ترکيبی است از يارانه ها، کنترل قيمت ها، و سهميه بندي. در مجموع قيمت 39 کالای مصرفی توسط دولت تعيين و کنترل ميشود. قيمت برق، آب، و سوخت مستقيما توسط مجلس تعيين ميشود. اما قيمت ساير کالاها، مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شيميايي، ... ، توسط سازمان حمايت از مصرف کننده و توليد کننده تعيين ميگردد. 

در مورد نان، آب، برق، بنزين، گازوئيل و نفت مصرف کنندگان ميتوانند اين کالاها را به هر مقدار که ميخواهند خريداری و مصرف کنند. مصرف دارو منوط به داشتن نسخه پزشک ميباشد و توسط نظام پزشکی کنترل ميشود.  اما، مصرف ساير کالاها توسط سيستم سهميه بندي، از طريق صدور کوپن، کنترل ميگردد. در دوران جنگ با عراق سيستم اخير بسيار گسترده شد، اما اکنون تنها چند قلم کالا از طريق کوپن توزيع ميشوند، که مهمترين آنها عبارتند از: قند و شکر، روغن خوراکي، و نوعی پنير.

هزينه يارانه هايی که ازاين طريق پرداخت ميشود، بالغ بر %15 توليد ناخالص ملی است، که نزديک به %11  آن مربوط است به انرژی (برق، نفت، گاز، بنزين، گازوئيل، ...).           

يارانه انرژي

قيمت انرژی عبارت است از ميانگين قيمت برق، نفت، گاز، بنزين، و گازوئيل. در چند سال اخير دولت قيمت انرژی را تا حدودی بالا برده است، اما هنوز قيمت داخلی بسيار پايين تر از قيمت صادراتی ميباشد. قيمت صادراتی انرژی – يعنی ميانگين قيمت صادراتی کالاهايی چون برق، بنزين، گازوئيل، و غيره –  بطور متوسط 4 تا 5 برابر قيمت اين کالاها در بازار داخلی است. اين درواقع يک يارانه ناپيدا (ضمني) است که از طريق انرژی به مصرف کنندگان و توليد کنندگان پرداخت ميشود. در سال 2/2001 ارزش يارانه ای که از طريق انرژی پرداخت شد بالغ بر %10 توليد ناخالص ملی بود.بطور متوسط ارزش يارانه انرژی طی دهه گذشته برابر 11% توليد ناخالص ملی بوده است.

ارزانی انرژی موجب مصرف بيرويه و به هدر رفتن منابع توليد ميشود. مقدار انرژی ای که به سبب پايين بودن قيمت داخلی به هدر ميرود، ميتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف توليد و توسعه اقتصاد شود. به اين ترتيب، شکاف بيش از حد بين قيمت داخلی و صادراتی انرژی دارای "هزينه فرصت از دست رفته" (opportunity cost)  بالايی است، که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادی ميشود.

در بخش مصرف خانگي، زيان ناشی از ارزانی انرژی نزديک به %3.5 تا %4.3 توليد نا خالص ملی برآورد ميشود.  در بخش توليدی اقتصاد ابعاد اتلاف انرژی به مراتب گسترده تراست. برای مثال، مصرف انرژی کارخانه های سيمان ايران %35 بيشتر از کارخانه های ژاپن است، مصرف انرژی کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %58 بيشتر از کارخانه های مشابه در ژاپن ميباشد؛ مصرف انرژی يخچال های ساخت ايران %70 بيشتر از يخچال های وارداتی است؛ مصرف سوخت اتومبيل های ايران بالاتر از مصرف اتومبيل های وارداتی است (استراتژی افزايش کارايی مصرف انرژی در ايران، بانک جهانی 1994).  

همچنين، يارانه های انرژی موجب تشديد نابرابری درآمد ميشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندين برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است.  لذا، بخش عمده يارانه های انرژی نصيب خانوارهای پر درآمد ميشود، که نابرابری توزيع درآمد و مصرف را تشديد ميکند. برای مثال، يارانه ای که از طريق مصرف انرژی  نصيب مرفه ترين دهه جامعه ميشود 12 برابر يارانه ای است که نصيب فقيرترين دهه ميشود. اگر مبلغ يارانه ها بطور يکسان بين افراد جامعه تقسيم شود، درآمد فقيرترين دو دهه جامعه %60 افزايش خواهد يافت (%112 در مناطق روستايي).  چنين سياستی ميتواند فقر را در ايران ريشه کن کند. 

مجلس ج.ا. تا کنون دو بار لايحه افزايش قيمت انرژی را به دليل مخاطرات ناشی از پيآمدهای اقتصادی و اجتماعی آن رد کرده است. در حال حاضر کميسيونی تشکيل شده  است تا پيآمدهای احتمالی افزايش قيمت انرژی را بررسی کرده، و سياست مناسبی را برای انجام آن تدوين کند. 

تاثير افزايش قيمت انرژی برروی اقتصاد يکباره نبوده، و احتمالا نزديک به 2 تا 3 سال طول خواهد کشيد تا بطور کامل تاثير تورمی خود را نمايان سازد. برای مثال، اگر سهم انرژی در سبد کالاهای مصرفی %20 باشد، %100 افزايش در قيمت انرژي، در دور اول، مستقيما موجب %20 افزايش هزينه زندگی (تورم) خواهد شد.  در دور دوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايی خواهد شد که در توليدشان از انرژی استفاده ميشود (کالاهای X ). در دورسوم، موجب افزايش هزينه توليد کالاهايی خواهد شد که در توليد از کالاهای X  استفاده ميکنند.  و الی آخر.  علاوه بر اين، افزايش هزينه زندگی موجب بالا رفتن دستمزدها خواهد شد، که به نوبه خود موجب افزايش هزينه توليد و افزايش مجدد هزينه زندگی ميشود.

طبق محاسبات موجود، که با استفاده از جدول نهاده- ستاده ها انجام گرفته، افزايش قيمت داخلی انرژی به سطح ميانگين قيمت صادراتی دهه گذشته موجب %30 تورم خواهد شد (بطور مطلق).  چنانچه افزايش قيمت انرژی موجب کاهش مصرف خانوارها و استفاده از تکنولوژی های مناسبتر(کاهش مصرف انرژی در خط توليد) شود، و چنانچه اثر تورمی آن بر بازار کار بسيار شديد نباشد، تورم ناشی از افزايش قيمت انرژی احتمالا  کمتر از %30  خواهد بود.

تصحيح نابه هنجاری قيمت انرژي، به دليل شدت تورم زايی آن، بسيار دشوار ميباشد، اما از آن گريزی نيست، زيرا حل بحران اقتصادی ج.ا. و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون آن ميسر نخواهد بود. برای تسهيل امر، ميتوان اينکار را در چند مرحله (طی چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزارهای اقتصادی مناسب تاثير منفی آنرا بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.  

برای مثال ميتوان قيمت انرژی را طی سه سال (هر سال يک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد، و مقداری از درآمد حاصله را صرف پرداخت يارانه نقدی به خانوارهای کم درآمد کرد. برای پرداخت ابن يارانه ها ميبايست سيستم مناسبی تدوين کرد که خود موجب ايجاد نا به هنجاری نشود. 

اولا يارانه های نقدی ميبايست تنها برای يک مدت معين و از پيش اعلان شده  (مثلا 5 سال)، پرداخت شوند.  دوما، سيستم مورد نظر ميبايست شفاف و کم هزينه باشد، و اجرای آن مستلزم دستگاه اداری عريض و طويلی نباشد.  برای مثال ميتوان بخش معينی از درآمد حاصله را بطور يکسان بين تمام خانوارها تقسيم کرد، بطوريکه اثر افزايش قيمت انرژی را بر روی (مثلا) سه دهه (%30) فقير جامعه خنثی کند.  سپس، مبلغ مورد نظر را ميتوان هر ماهه از طريق سيستم بانکي، به خانوارهايی که برای مطالبه آن به بانک مراجعه می کنند، پرداخت کرد.  اين روش موجب بهبود توزيع درآمد به نفع خانوارهای فقير خواهد شد، و اجرای آن نسبتا کم هزينه و شفاف خواهد بود.  بعلاوه، چنانچه مبلغ پرداختی ثابت باشد، يعنی با نرخ تورم تعديل نشود، حذف سيستم آسانتر خواهد بود.  در عمل، سيستم های متعددی ميتوان تدوين کرد، که هريک دارای برتری ها و کاستی های معينی خواهند بود.  تدوين و انتخاب سيستم مطلوب مستلزم کاربرد شيوه های کارشناسی و استفاده از روشهای مديريت مدرن ميباشد.

 موفقيت سياست افزايش قيمت انرژی متکی بر اين فرض است که موسسات توليدی و خدماتی مصرف انرژی خود را بهينه کرده، و با استفاده از روش های مطلوب مصرف انرژی خود را کاهش دهند.  اين مکانيزم در بخش خصوصی عمل خواهد کرد،  زيرا در واکنش به افزايش قيمت انرژي، کارفرما  مجبور خواهد شد يا مصرف انرژی را  کاهش دهد، و يا آنکه، برای حفظ نرخ سود، قيمت توليد را افزايش دهد.  اما وجود رقابت و خطر ورشکستگی باعث خواهد شد که توليد کننده نتواند تمامی افزايش قيمت انرژی را به مصرف کننده منتقل کند.  لذا، برای حفظ سود و ادامه فعاليت مجبور خواهد شد تا با استفاده از تکنولوژی و روش های کارا مصرف انرژی خود را کاهش دهد.  

اما در بخش دولتي، آماد گی دولت برای پرداخت کسر بودجه ناشی از افزايش قيمت انرژی مانع از عملکرد اين مکانيزم خواهد شد. لذا دولت ميبايست، از يکسو از تامين کسری بودجه موسسات دولتی خودداری کند، و به آنها اجازه بدهد تا بخش قابل ملاحظه ای از افزايش هزينه توليد را از طريق افزايش قيمت به مصرف کنندگان منتقل کنند.  از سوی ديگر،  دولت ميبايست  برای موسسات دولتی انگيزه لازم را فراهم آورد تا مانند بخش خصوصی مصرف انرژی خود را با استفاده از تکنولوژی مناسب و شيوه های مطلوب مديريت کاهش دهند.  اين در نهايت مستلزم اصلاح بخش دولتی طی يک برنامه حساب شده و چند مرحله ای ميباشد. 

تصحيح قيمت انرژی پيش شرط مهمی برای پيشبرد و موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادی  است.  اين کار نه تنها منشا نا به هنجاری در تخصيص منابع را از پيش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم برای اجرای اصلاحات را نيز تامين خواهد کرد. 

ساير يارانه ها

در مورد ساير کالاهايی که در بالا اشاره شد (مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکي، شير بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شيميايي، ...) پرداخت يارانه غير مستقيم به دو صورت انجام ميگيرد. اولا، دولت بخشی از درآمد ارزی نفت را با نرخ دلاری 175 تومان، در مقايسه با نرخ ارز آزاد  دلاری 800 تومان، در اختيار ارگان های دولتی و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نياز خود را با ارز ارزان دلاری 175 تومان وارد کنند.  اين در واقع  حکم پرداخت يارانه غير مستقيم به واردات را دارد  که به ارگان های دولتی و نهادها داده ميشود.  علاوه بر اين، دولت برخی از کالاهای مصرفي، مانند گندم را از توليد کنندگان به قيمت بازار خريداری کرده، و به قيمت ارزانتر در اختيار مصرف کنندگان قرار ميدهد. 

در سال 2/2001،  تنها حجم يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ  بر 5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. اين يارانه های غير مستقيم  ارزي، نه تنها موجب مصرف بيهوده و تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی ميشوند، بلکه با پايين آوردن هزينه واردات کفه ترازوی رقابت را به زيان توليدکنندگان داخلی برهم ميزنند. 

تا قبل از يکسان سازی نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه های ارزی  در بودجه دولت منعکس نبود.  اين يارانه ها هنوز پرداخت ميشوند، اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند.  اگرچه نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت اين يارانه ها همچنان ادامه دارد، اما اشکار کردن آنها در بودجه دارای اهميت است، زيرا اکنون مسئولين امورميتوانند متوجه هزينه فرصت های از دست رفته اين سياست  باشند.

اکنون که هزينه اين يارانه ها  روشن و آشکار شده است، ميبايست طی يک برنامه سنجيده آنها را حذف، و با استفاده ازمکانيزم های مناسب (همانطور که در بالا توضيح داده شد) اثر تورمی حذف آنها را بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.

در سال 2/2001 هزينه مربوط به يارانه های داروهای وارداتی بالغ  بر505 ميليون دلار بود - 395 مليون دلار بابت ارز ترجيحی برای تمام واردات، و 110 ميليون دلار برای داروهايی که تمامی هزينه واردات آن توسط دولت پرداخت ميشود و به صورت رايگان در اختيار مصرف کنندگان قرار ميگيرد.  در اين مورد ميتوان يارانه ها ی ارزی  را کاملا حذف، و کمک هزينه مربوطه را از طريق بيمه بهداشت، که هم اکنون %80 جمعيت را در برميگيرد، بطور مستقيم دراختيار بيماران قرار داد.  اما بايد توجه داشت که نظام بيمه بهداشت ايران  %20 جمعيت را ، که بسياری از آنها افراد کم درآمد ميباشند، در بر نميگيرد.  لذا، انجام اين سياست مستلزم ايجاد مکانيزمی است که اين بخش از جمعيت را نيز تحت پوشش قرار دهد.

راه برون رفت

سيستم يارانه های غيرمستقيم (ناپيدا)  زيان هنگفتی را بر اقتصاد کشور تحميل ميکند، و موجب به هدر رفتن منابع اقتصادی و تخصيص نامطلوب آنها ميشود. طبق برآوردهای موجود حجم يارانه های غيرمستقيم بالغ  بر %15 توليد ناخالص ملی ايران ميباشد. حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايی  خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم برای حل بحران اقتصادی و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نيز فراهم کند. همچنين، بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند.

برای انجام اين کار:

• ابتدا  بايد تمام يارانه های  ناپيدا  را در بودجه دولت نمايان ساخت، به ويژه يارانه های مربوط به انرژی که هنوز در بودجه رسمی دولت منعکس نيستند.

• سپس، ميبايست تمام اين يارانه ها را تا حد امکان حذف کرد.

•  برای يارانه هايی که نميتوان آنها را کاملا حذف کرد، ميبايست سياستی مناسب تدوين کرد تا بتوان بخشی از يارانه های مورد نظر را بصورتی کارا  و کم هزينه، برای يک مدت معين و از پيش تعيين شده، به صورت کمک هزينه های نقدی به مصرف کنندگان پرداخت کرد.

• بعد از مدت مورد نظر، ميبايست اين يارانه ها بطور کامل حذف شده، و به جای آنها سيستم بيمه امنيت و رفاه اجتماعی جايگزين گردد، تا بتوان با پرداخت کمک هزينه زندگی به اقشار کم درآمد آثار تورمی حذف يآرانه ها را خنثی کرد.

در حال حاضر ج.ا. دارای 28 برنامه مختلف برای پرداخت کمک هزينه مستقيم و غير مستقيم به خانوارهای کم درآمد است.  اين برنامه ها ، که بسياری از آنها توسط موسسات نيمه مذهبی و نهاد ها اداره ميشوند،  کارهای يکديگر را تکرار کرده، و هزينه دوباره کاری قابل ملاحظه ای را بر جامعه تحميل ميکنند.  اکنون دولت مشغول تهيه استراتژی جديدی است که اين سازمان ها را با هم هماهنگ کرده، و يک سيستم بيمه و خدمات اجتماعی واحد و منظمی را جانشين آنها کند.  اما اين برنامه، به دليل عدم همکاری سازمان های مذهبی و نهادها، که نميخواهند استقلال خود را از دست بدهند، به کندی پيش ميرود.   در حال حاضر بخش عمده ای از جمعيت ايران تحت پوشش  بيمه بازنشستگی نميباشند.  بخشی از درآمد حاصله از حذف يارانه های غير مستقيم ميتواند صرف انجام اين امرشود.  

 اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت چهارم:  سياست های ارزی

تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سيستم بانکی، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

جمعه ٢۵ مهر ١٣٨١ – ١۷ اکتبر ٢٠٠٣

در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم چند نرخی ارز در ايران برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناور داد که قرار است بر مبنای موازين اقتصادی اداره شود!  اما متجاوزاز بيست سال سياست ارزی ج.ا. خسارات هنگفتی بر اقتصاد ايران وارد آورد. اين سياست  بخاطر ماجراجويی های سياسی رژيم و بی کفايتی مديريت اقتصادی آن بر کشور تحميل شد، وبه دليل ماهيت رانت خواری و رانت دهی نظام سياسی رژيم گسترش و تداوم يافت.  سياست ارزی ج.ا. از يکسو موجب گسترش و تشديد ناکارآيی در بخش های توليدي،  تخصيص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار توليد، نا به هنجاری الگوی مصرف،  تضعيف توليدات داخلي، تضعيف صادرات غير نفتي، رشد بيمارگونه بخش تجاري، و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده، و از سوی ديگر فساد اقتصادی و اداری  پر دامنه و بيسابقه ای را پديد آورده است.  اين سياست، در کليت خود نظام اقتصادی کشور را تبديل به سيستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم يک تلاش ملی وسال ها ممارست است. 

موفقيت سيستم ارزی جديد مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، اصلاح  بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي،  رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت،  کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است.  در غير اين صورت،  سياست جديد پايدار و موثر نخواهد بود.  در سيستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %80 درآمد ارزی دولت با نرخی نزديک به يک پنجم نرخ بازار در اختيار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته ميشد.  در سيستم تک نرخی جديد اين موسسات ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت ميشود.  بدون کاهش اين يارانه ها،  سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشد، اکنون آشکار ميسازد.

سيستم چند نرخي

روی کار آمدن ج.ا. همراه  بود  با بحران ارزي، که  به دليل اتخاذ سياست های اقتصادی نا مناسب، و به دنبال آن اشغال سفارت آمريکا، تحريم اقتصادی آمريکا، و سپس جنگ ايران و عراق ابعادی غير قابل کنترل يافت.  لذا، طی دهه هشتاد سياست ارزی ج.ا. عبارت بود از انحلال بازار آزاد، ثابت (فيکس) کردن نرخ برابری ريال،  و تخصيص منابع ارزی از طريق دستگاه اداری دولت و کنترل مرکزی تجارت خارجي.  طی دهه 90، پس از پايان جنگ عراق،  دولت ج.ا. طی چند مرحله اقدام به ساده کردن نظام ارزی کشور و ابقا تدريجی مکانيزم  بازار آزاد کرد.  با اينهمه،  طی اين دهه نظام ارزی همچنان يک سيستم چند نرخی باقيماند،  همراه  با کنترل شديد واردات و مبادلات ارزي، که ميزان پيچيدگی و محدوديت های آن در واکنش به شرايط داخلی و خارجي، به ويژه نوسانات قيمت نفت، تغيير ميکرد.  

در 21 ژانويه 1991 دولت تعداد نرخ های رسمی (دولتي) ارز را از 7 نرخ به 3 نرخ تقليل داد که عبارت بودند از:

علاوه بر سه نرخ رسمي، يک نرخ ارز آزاد نيز معرفی شد، که توسط بازار آزاد تعيين، و برای انجام ساير مبادلات آزادانه خريد و فروش ميشد.  

در 21 مارس 1993 دولت سه نرخ رسمی فوق الذکر را حذف، و يک نرخ نيمه شناور واحد را جايگزين آنها کرد. همزمان بسياری از محدوديت های ارزی و وارداتی نيز کنار گذاشته شد.  سطح نرخ جديد، که ابتدا برابر 1500 ريال در مقابل دلار آمريکا اعلام شد، بصورت روزانه توسط بانک مرکزی تعيين  واعلان ميگرديد.  نرخ جديد بخش قابل ملاحظه ای از پرداخت های ارزي، يعنی پرداخت های مربوط به بدهی های خارجی و واردات ضروری را شامل نميشد،  که همچنان بر مبنای نرخ رسمی دلاری 70 ريال انجام ميگرفتند.  با اينهمه، به علت افزايش فشار بدهی های خارجی و رشد بيرويه واردات، و متعاقبا کاهش قيمت نفت، سياست جديد دوام نيآورد.  در دسامبر 1993، برای مقابله با  اين ضعيت، دولت مجبور شد  نرخ رسمی را در سطح بالاتر، يعنی دلاری 1750 ريال ابقا کند.

در مه 1994 يک نرخ رسمی جديد، موسوم به نرخ صاداراتي، نيز به بازار ارز اضافه شد، که در سطح 2345 ريال در برابر دلار آمريکا، تمام مبادلات مربوط به صادرات غير نفتی و واردات غير ضروری را شامل ميشد.  در سال بعد، افزايش نرخ تورم و تشديد تحريم اقتصادی آمريکا موجب کاهش ارزش ريال شد.  در مه 1995، نرخ صادراتی به 3000 ريال، و نرخ بازار آزاد به 6200 ريال افزايش يافت.

در جولای 1997، بانک مرکزی اقدام به عرضه اوراق ارزی در بازار بورس تهران کرد. به اين ترتيب نرخ جديد ديگري، موسوم به نرخ بورس تهران، وارد  بازار ارز شد، که سطح آن در ابتدای کار نزديک به 5000 ريال در برابر دلار آمريکا بود. در دو سال اول، که درآمد نفت پايين بود، بانک مرکزی نتوانست مقدار ارزی را که برای تامين سطح تقاضا لازم بود به بازار بورس عرضه کند.  لذا، برای کنترل فشار تقاضا اقدام به سهميه بندی ارز کرد. وارد کنندگان، حتی آنها که دارای پروانه رسمی بودند، ميبايست مدتی طولانی منتظر بمانند تا اعتبار نامه ارزی لازم را دريافت کنند.  در نتيجه، اضافه قيمت ارز آزاد به نرخ بورس تهران از %20 به %50 افزايش يافت.  بالاخره، در سال 1999 بانک مرکزی مجبور شد تا قيمت ارز را در دو مرحله، %20 در مارس 1999 و %16 در مه 1999 افزايش دهد.  در مجموع، طی سال مالی 99/1998 قيمت دلار در بازار بورس تهران %42، ودر سال 2000/1999 %20 افزايش يافت.                      

بين جولای 97 و مارس 2000، در ايران چهار نرخ رسمی وجود داشت که عبارت بودند از:

1.       نرخ رسمي، که بين 1736 تا 1767 ريال در برابر دلار آمريکا نوسان ميکرد، و برای پرداخت بدهی های خارجي، واردات ضروري، و کليه واردات موسسات دولتی و نهادها  بکار ميرفت

2.       نرخ صادراتي، برابر 3000 ريال در مقابل دلار، برای صادرات غير نفتی

3.       نرخ بورس تهران، يک نرخ نيمه شناور که در سال 2000 حول 8000 ريال نوسان ميکرد و برای ساير واردات بکار ميرفت

4.       نرخ بين بانکی يا مذاکره ای که توسط بانک ها، برای انجام مبادلات بين بانکی مذاکره و تعيين ميشد.  اين نرخ در اواخر 1998 و اوايل 1999 که عرضه ارز در بازار بورس تهران کم بود و سهميه بندی ميشد، به ميزان قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ ارز بورس تهران بود.  اما در سال 2000 که عرضه ارز در بورس تهران افزايش يافت، با فاصله کمی حول نرخ ارز بورس تهران نوسان ميکرد.

علاوه بر چهار نرخ رسمی فوق، ارز توسط صراف های رسمي، به قيمت کمی بالاتر از نرخ بورس تهران نيز خريد و فروش ميشد.  همچنين يک بازار سياه وجود داشت که توسط صراف های غير رسمی کنترل ميشد،  و عمدتا مبادلات غير رسمی و قاچاق را در بر ميگرفت.

بين مه 1999 و مارس 2000 بانک مرکزی توانست با استفاده از افزايش قيمت نفت عرضه ارز را در بازار بورس تهران افزايش دهد و نرخ دلار را در اين بازار حول 8000 ريال تثبيت کند.  به اين ترتيب، فزونی نرخ ارز آزاد به نرخ ارز بورس تهران به %2 کاهش يافت، و به تدريج وارداتی که قبلا به قيمت ارز صادراتی انجام ميگرفت به ارز بورس تهران منتقل شد.  در مارس 2000 نرخ ارز صادراتی حذف، و نرخ بورس تهران به نرخ غالب برای انجام مبادلات بخش خصوصی تبديل شد.

طی سال مالی 2002/2001، نرخ رسمی تورم بطور متوسط نزديک به %12 بود، و  دولت، به علت افزايش قيمت نفت، دارای درآمد ارزی قابل ملاحظه ای بود .  لذا، بانک مرکزی توانست نوسانات نرخ ارز بورس تهران را همچنان حول 8000 ريال حفظ کند.    

برای آنکه بتوان در پس اين ساختار بغرنج و تغييرات پی در پی ويژه گی های برجسته سياست ارزی ج.ا. را در يافت، ميبايست به سهم بخش دولتی در تخصيص منابع ارزي، و عملکرد آن در برابر نوسانات درامد ارزی نفت توجه کرد.  به علت رشد بيرويه بخش دولتی سهم بسيار بزرگی از درآمد ارزی کشور به بخش دولتی تخصيص داده ميشود.  بعلاوه، به علت پايين بودن کارايی و نا به هنجاری های ساختاري، بخش دولتی هنگام کاهش درآمد ارزی نفت نميتواند تقاضای ارزی خود را با سرعت و به نسبت مناسب کاهش دهد، اما هنگام افزايش درآمد ارزی به سرعت بسط يافته و ارز بيشتری را ميبلعد.  در نتيجه، دراين معادله بخش خصوصی به زائده ای تبديل ميشود که همواره سهم کوچکی از درآمد ارزی نفت به ان تخصيص داده ميشود.  بخش خصوصی از افزايش درآمد ارزی به نسبت بهره کمتری ميبرد، اما  از کاهش درآمد ارزی به نسبت بيشتر متاثر ميشود. 

طی دوره مورد نظر، بطور متوسط نزديک به %80 درآمد ارزی نفت با قيمت ارزان، يعنی يک پنجم بهای ارز آزاد، جهت تامين نيازهای موسسات دولتی و نهادها (از جمله پرداخت بدهی های خارجی و تامين واردات ضروري) به بخش حکومتی (يعنی موسسات دولتی و نهادها) تخصيص داده ميشود.   درمجموع، وقتيکه قيمت نفت، و در نتيجه درآمد ارزی دولت کاهش مييابد، بودجه ارزی بخش حکومتی به همان نسبت کاسته نميشود.  لذا، عرضه ارز به بخش خصوصی شديدا  کاهش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی تشديد شده، و حجم ناچيزی از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد.  برعکس، هنگاميکه قيمت نفت بالا ميرود، تخصيص ارز به بخش خصوصی افزايش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی کاسته شده، و حجم بيشتری از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد.  برای مثال،  بين مارس 1997 و مارس 2000، با افزايش قيمت نفت، سهم نرخ رسمی در کل ارز فروخته شده توسط دولت از %96 به %72 کاهش يافت.       

علاوه بر قيمت نفت، شرايط اقتصاد داخلی نيز درانتخاب سياست ارزی دولت اثر ميگذارد.  افزايش نسبی نرخ تورم (نسبت به ساير کشورها) سبب کاهش ارزش ريال ميشود.  طی دهه 90، هر گاه که افزايش نرخ تورم شديد بوده است، دولت به منظور جلوگيری از سقوط ريال به سياست ارزی بسته روی آورده، برای مبادلات ارزی نرخ های رسمی ثابت تعيين کرده، و با وضع قوانين متعدد اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است. 

همچنين، هر زمان که به علت افت درآمد نفت تخصيص ارز به بخش خصوصی شديدا کاهش يافته است، دولت به منظور کنترل تقاضای ارز،  بخش خصوصی را به لايه های مختلفی تفکيک کرده، و با توجه به و ويژه گی های اقتصادی هر لايه، و ملاحظات سياسي، برای هرلايه نرخ ارز خاصی را تعيين، و با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است. 

کنترل قيمت نفت در بازار جهانی در اختيار ايران نيست. لذا، در مکانيزم فوق عامل بازدارنده اصلی در اجرای  يک سياست ارزی مطلوب  بخش دولتی است، که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا به هدر ميدهد.  در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، اين مناسبات مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور تامين کند.  در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را کاهش داده  و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.     

برای تقليل شدت ضربه پذيری اقتصاد کشور دربرابر نوسانات قيمت نفت، اخيرا دولت اقدام به تاسيس صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund)   کرده است.  لذا، وقتيکه قيمت نفت بالا است، بخشی از درآمد ارزی نفت در اين صندوق پس انداز ميشود تا در مواقعی که قيمت نفت به زير روند بلند مدت خود تنزل ميکند مصرف شود.  اين سياستی درست است که ميبايست سال ها قبل اتخاذ ميشد.  اما بايد توجه داشت که اين ابزار اقتصادی هنگامی ميتواند کارا باشد که اقتصاد داخلی کما بيش در حالت تعادل باشد.  وقتيکه اقتصاد داخلی دچار نا به هنجاری های شديد ساختاری است و برای مدتی طولانی کاملا از تعادل خارج شده است، اين ابزار حلال مشکلات نخواهد بود.  بر عکس، به احتمال قوی بخش قابل ملاحظه ای از سرمايه آن برای کنترل فشار ناشی از نا به هنجاری های ساختاری به هدر خواهد رفت.

پيآمدهای سيستم چند نرخي

ويژه گی اصلی سياست ارزی ج.ا. عبارت است از پرداخت يارانه به واردات.  همانطور که اشاره شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قيمتی برابر يک پنجم  نرخ  بازارآزاد دراختيارارگان های دولتی و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاهای  مورد نظر را  با ارز ارزان (دلاری 175 تومان) وارد کنند.  در واقع، اين  پرداخت يارانه  بطور غير مستقيم به واردات است.   در سال 2/2001،  ارزش يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ  بر5 بليون دلار،  يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود.  در مجموع، حجم کل يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر %6 توليد ناخالص ملی کشور است. اين يارانه ها دارای پيآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد کشور ميباشند، که عمده ترين آنها به قرار زير است:

1.             يارانه های غيرمستقيم ارزی با پايين آوردن هزينه واردات،  تناسب سودآوری بخش ها را به زيان توليدات داخلی برهم  زده، موجب تضعيف رشد توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشوند.

2.             در بخش توليدات داخلي، يارانه های مذکور موجب تشويق بخش هايی ميشوند که در روند  توليد از کالاهی وارداتی بيشتری استفاده ميکنند (بخش های واردات بر و سرمايه بر)، که موجب تضعيف مجدد توليدات داخلی ميشود.

3.             تضعيف توليدات داخلی و ترغيب توليدات سرمايه بر و  واردات بر (يعنی مکانيزم های 1 و 2 بالا) موجب پايين آمدن ضريب اشتغال زايی فعاليت های اقتصادی ميشود، که مبارزه با بحران بيکاری را دشوارتر ميکند. 

4.             بخش عمده اين يارانه ها به موسسات دولتی ونهادها تخصيص داده ميشود، که در آنها باروری  و کارآيی توليد، به دلايل گوناگون، بسيار پايين است.  لذا، سياست ارزی مزبور موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی شده، بخش قابل توجهی ازاين منابع را به هدر ميدهد، و مانع از آن ميشود که منابع توليدی به بخش های پويا و کارای اقتصاد سرازير شوند.  در واقع، اين مکانيزم اقتصاد کشور را در چنبره رکود محبوس ميکند، و مانع از تحصيل رشد اقتصادی لازم برای حل بحران اقتصادی کشور ميشود.

5.             يارانه های غير مستقيم ارزی  سبب ميشوند که قيمت ها نتوانند هزينه واقعی توليد و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند.  در زمينه کالاهای مصرفي، اين امر موجب مصرف بيرويه و پيدايش يک الگوی مصرف غير بهينه ميشود.  در عرصه توليد، نا به هنجاری سيستم قيمت ها موجب کاهش کارايی و باروری توليد، و انتخاب تکنولوژی نامطلوب ميشود.  برايند اين مکانيزم، تخصيص نامطلوب  منابع  و به هدر رفتن ثروت کشور است.

6.             دليلی که غالبا برای پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه  با فقر ميباشد.  اما، اين يارانه ها تنها اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند، بلکه تمام گروه های اجتماعی را در بر ميگيرند.  در واقع،  حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. برای مثال، مبالغی که از طريق يارانه های غير مستقيم ارزی نصيب پر درآمدترين دهه (يک دهم، percentile) جامعه ميشود بين 2  تا 4 برابرسهم فقيرترين دهه جامعه است. 

حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم برای حل بحران اقتصادی و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نيز فراهم کند.  همچنين، بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند (برای توضيحات بيشتر به مقاله قبلي، "نا به هنجاری سيستم يارانه ها" مراجعه کنيد). برای مثال، چنانچه دولت يارانه های غير مستقيم ارزی را حذف،  و مبلغ حاصله را بطور مساوی بين افراد کشور تقسيم کند، سطح رفاه مصرفی جامعه %6.9 افزايش خواهد يافت، که %72 آن نصيب خانواده های کم درآمد خواهد شد.  استفاده بخشی از اين مبلغ برای افزايش سرمايه گذاری و ارتقا باروری توليد تاثير مثبت به مراتب بيشتری خواهد داشت.

علاوه بر کنترل عرضه ارز، دولت با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری مختلف تقاضای ارز را نيز کنترل ميکند.  اشکال و ابزارهای عمده اين کنترل عبارتند از:

·                گروه بندی کالاهای وارداتی بر اساس درجه الويت و تعيين نرخ ارزی و ضوابط وارداتی مشخص برای هر گروه

·                صدور پروانه واردات و جلوگيری از وارداتی که دارای پروانه رسمی نميباشند

·                لزوم گشايش اعتبار ارزی قبل از اقدام به خريد کالا و سپردن  وجوه لازم به بانک مرکزي

·                گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای فروش درآمد ارزی خود به بانک مرکزی به قيمت تعيين شده، و ظرف حداکثر يک مدت معين.

اين مکانيزم موجب پيدايش يک دستگاه اداری عريض و طويل،  و تشديد بيسابقه فساد اقتصادی شده است.  برگه پروانه واردات، به محض دريافت، دارای ارزش ميباشد و به قيمت قابل ملاحظه ای در بازار خريد و فروش ميشود.  دريافت  پروانه واردات، علاوه بر ضوابط اقتصادی ، به درجه وابستگی سياسی به رژيم و آمادگی پرداخت رشوه نيز بستگی دارد.  زياد قيد کردن قيمت واردات، و کم قيد کردن قيمت صادرات، برای دريافت ارز بيشتر (با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه) يکی ديگر از اشکال  فساد اقتصادی اين مکانيزم اداری است. 

همچنين، مکانيزم فوق انباشته از قوانين دست و پاگير است که موجب افت کارايی و تضعيف توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشود.  برای مثال صادر کنندگان متعهدند درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعيين شده (نزديک 3 تا 8 ماه)، و به قيمت تعيين شده، که تا سال 2000  کمتر از نصف  قيمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند.  اما در مورد برخی از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتباری  به وارد کننده خارجی ميدهند و پول خود را تنها هنگامی دريافت ميکنند که وارد کننده کالای مزبور را  فروخته باشد.  در  اين موارد قوانين موجود سبب ميشوند که صادرکنندگان ايرانی نتوانند کالاهای خود را با قيمت و ضوابط مطلوب صادر کنند.    

طی دو دهه گذشته، ويژه گی ديگر سياست ارزی ج.ا.، همانطور که در بالا اشاره  شد، عبارت بوده است از تغييرات پی در پی و شديد نرخ ارز.  ميزان اين تغييرات غالبا بيشتراز نرخ سود متداول در بخش توليدی بوده است.  در چنين فضايی بخش خصوصی نميتواند اقدام به برنامه ريزی بلند مدت برای سرمايه گذاری و رشد توليد کند.  در نتيجه به فعاليت های تجاری و فعاليت های سطحی و کوتاه مدت روی آورده است.

در مجموع، سياست ارزی ج.ا. يکی از اهرم های عمده مکانيزم رانت خواری در اين رژيم ميباشد، که علاوه بر شيوع فساد، بخش قابل ملاحظه ای از ثروت کشور را  به هدر ميدهد.  همچنين، اين سياست با مخدوش کردن سيستم انگيزه های اقتصادی موجب رشد بيرويه و نا متناسب بخش تجاري، و تشديد نا به هنجاری ساختاری اقتصاد شده است. سياست ارزی ج.ا.  دچار يک تناقض بنيادين است، به اين معنی که برای کنترل بحران ارزی دولت تدابيری اتخاذ ميکند که با تضعيف توليدات داخلي، ترغيب واردات، و تشديد نا به هنجاری های ساختاری بحران ارزی را بازتوليد ميکند. 

وضعيت موجود

در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم ارز چند نرخی برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناورداد که توسط سيستم بانکی کنترل و تنظيم ميشود.   با توجه به بالا بودن قيمت نفت، دولت توانسته است نرخ جديد را حول 8400 ريال تثبيت کند.  اما بايد توجه داشت که در سيستم تک نرخی جديد، گرچه موسسات دولتی و نهادهای انقلابی ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته توسط دولت به آنها پرداخت ميشود.  طی 18 ماه گذشته بخش عمده اندوخته صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund)   صرف پرداخت اين يارانه ها شده است.

اين تغيير، حتی در حد محدود خود، دارای اهميت است.  تا قبل از يکسان سازی نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه های ارزی  در بودجه دولت منعکس نبود.  اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند.  آشکار کردن هزينه يارانه های ارزی به خودی خود دارای اهميت است، زيرا اکنون مسئولين امورحداقل ميتوانند متوجه هزينه فرصت های از دست رفته سياست های ارزی خود باشند.

اما نکته کليدی آن است که يارانه های غير مستقيم ارزی هنوز پرداخت ميشوند، و نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت آنها همچنان ادامه دارد.  بدون کاهش اين يارانه ها،  سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشدند، اکنون آشکار ميسازد.  در واقع نظام ارزی ج.ا. هنوز يک سيستم چند نرخی است، کما بيش با تمام مشکلاتی که در بالا اشاره شد.

چشم انداز آينده

بدون کاهش و حذف يارانه های ارزی که به موسسسات دولتی و نهادها پرداخت ميشود، سيستم ارزی جديد پايدار نخواهد بود - به ويژه، چنانچه قيمت نفت تنزل کند. اما حذف اين يارانه ها بدون تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود.  همانطور که در بالا اشاره شد، عامل بازدارنده اصلی از تصحيح  سيستم ارزی کشور عبارت است از بخش دولتی که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا نيز به هدر ميدهد.  در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، مناسبات حاکم بر اقتصاد ايران مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور فراهم آورد.  در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را پايين آورده و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.       

تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.

اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی

قسمت پنجم: سیاست های وارداتی

تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد

هادی زمانی

http://www.iransolidarity.com/

جمعه ۹ آبان ۱۳۸۲ – ۳۱ اکتبر ۲۰۰۳

در ج.ا. کنترل حجم و ساختار واردات همواره از سه طریق اصلی انجام گرفته است، که عبارتند از سیستم تخصیص ارز، مالیات بر واردات، و اعمال کنترل های اداری، به ویژه سیستم صدور پروانه واردات. ویژه گی ها و مشکلات نظام ارزی ج.ا. را در نوشتار قبلی بررسی کردیم. در این فصل به بررسی دو مورد دیگر می پردازیم.

بررسی اجمالی زیر نشان میدهد که سیاست های نادرست ج.ا. در زمینه واردات و تخصیص ارز موجب پیدایش سیستمی نا به هنجار شده، که هر ساله نزدیک به %10 از تولید ناخالص ملی کشور را به صورت رانت به وارد کنندگان، به ویژه سر سپردگان رژیم منتقل کرده است. تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی اتخاذ شده، کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. اما، چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

مالیات بر واردات
در ج.ا. دو نوع مالیات بر واردات وجود دارد که عبارتند از: تعرفه های گمرکی و مالیاتی موسوم به مالیات منافع تجاری. هرگونه تغییر در تعرفه های گمرکی مستلزم تصویب مجلس است، حال آنکه تغییر مالیات های تجاری توسط بخشنامه های دولتی انجام میگیرد. لذا، طی دو دهه اخیر مالیات های تجاری به مراتب بیشتر بکار رفته، و به تدریج اهمیت بیشتری یافته اند. علاوه بر این دو، مالیات های داخلی (مالیات بر فروش و مالیات بر درآمد) نیز دارای تاثیر اندکی بر تجارت خارجی میباشند، زیرا این مالیاتها با نرخ های متفاوتی به فعالیت های داخلی و خارجی تعلق میگیرند.
در مجموع، تا سال 2001/2000 سطح مالیات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پایین بوده، زیرا کنترل حجم و ساختار واردات عمدتا از طریق اعمال محدودیت های کمی، توسط سیستم صدور پروانه واردات، و سیستم ارز چند نرخی صورت گرفته است. برای مثال، در سال 2000 کل مالیاتی که از طریق واردات جمع آوری شد برابر %2.7 ارزش واردات کشور بود. در این سال، میانگین غیر موزون نرخ مالیات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع مالیات بر واردات) نزدیک به %6 بود (1). طی 1996 تا 1998، میانگین غیر موزون تعرفه برای کل کشورهای در حال رشد نزدیک به %13.8 بود. میانگین غیر موزون تعرفه در کشورهای پاکستان، مراکش، هندوستان و مصر، به ترتیب عبارت بود از %42، %37، %35، و %31. از این مطلب نمیتوان نتیجه گرفت که موانع تجارت خارجی در ایران، در مقایسه با سایر کشورهای در حال رشد بسیار کمتر است. زیرا، همانطور که اشاره شد، در ج.ا. کنترل کمیت واردات عمدتا توسط مکانیزم های اداری، از طریق صدور پروانه واردات انجام میگیرد. حال آنکه، در سایر کشورهای در حال رشد استفاده از ابزار کمی-اداری رواج چندانی ندارد.

کنترل های اداری
درایران تنها به کالاهایی اجازه واردات داده میشود که نام آنها در فهرستی موسم به "فهرست مثبت" ثبت شده باشد. بعلاوه، هر بار که وارد کننده میخواهد محموله ای را به کشور وارد کند، میبایست برای ورود محموله مربوطه از یک، و گاه از چند وزارتخانه تقاضای صدور پروانه واردات کند. فهرست وزارتخانه هایی که اجازه آنها برای هر کالا لازم میباشد، توسط وزارت بازرگانی در سندی موسوم به "قوانین واردات و صادرات" مشخص شده است. این سند در مجموع 5113 قلم کالا را در بر میگیرد، که با استفاده از ارقام بین 0 تا 9 رده بندی شده اند. واردات کالاهایی که با عدد 1 شروع میشوند مستلزم اجازه وزارت بازرگانی است، و عدد 2 به معنی لزوم اجازه وزارت صنایع است. کالاهایی که کد آنها با عدد 12 آغاز میشوند نیازمند اجازه از هر دو وزارتخانه میباشند.
طی دهه های 80 و 90 مکانیزم صدور پروانه واردات به شدت اعمال میشد. علاوه براین، کنترل سطح و ساختار واردات از طرق دیگری، بر اساس منبع ارز خارجی وارد کننده و شیوه پرداخت بهای واردات نیز انجام میگرفت. برای مثال، تا سال 2000 دریافت اجازه پروانه واردات مستلزم داشتن برگه بانکی واردات بود، که تنها به صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی داده میشد. صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی موظف بودند که درآمد ارزی خود را به قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند. در مقابل، علاوه بر معادل ریالی، یک برگه بانکی به مقدار ارز واگذار شده نیز دریافت میکردند، که در بازار آزاد به قیمت دلاری 3000-4000 ریال خرید و فروش میشد. همچنین، وارد کنندگان مجبور بودند برای واردات خود اعتبار نامه ارزی باز کنند و قبل از وارد کردن کالای خود کل مبلغ مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بدین ترتیب بانک مرکزی میتوانست تقاضای ارز برای واردات را کنترل و پیش بینی کند.
کنترل های اداری فوق، مانند مالیات بر واردات باعث کاهش سطح واردات و دگرگونی ترکیب آن میشوند. اما بر خلاف مالیات های وارداتی مولد درآمدی برای دولت نمیباشند. طبق محاسبات وزارت صنایع و معادن ایران، تاثیرکنترل های غیر تعرفه ای بر 3000 قلم کالایی که واردات آن توسط این وزارتخانه کنترل میشد برابر %35 تعرفه میباشد. با توجه به اینکه شدت کنترل بر2000 قلم کالای دیگری که واردات آنها در نظارت وزارت صنایع نمیباشند نسبتا کمتر میباشد، معادل تعرفه ای کنترل های غیر تعرفه ای برای کل اقتصاد ایران طی دهه 90 نزدیک به %30 برآورد میشود. طبق این برآورد، معادل تعرفه ای سیستم تعرفه ای و غیر تعرفه ای ج.ا. طی دهه 90 برابر %33 بوده، که در مقایسه با سایر کشورها نرخ بسیار بالایی است. اما مهمتر آنکه، متجاوز از %90 این کنترل از طریق مکانیزم های اداری و کمی اعمال شده، که دارای زیان های بسیار بوده، و موجب افت کارایی اقتصاد، اتلاف انبوه منابع، و گسترش بیسابقه فساد اقتصادی و اجتماعی شده است.

وضعیت کنونی
طی چند سال اخیر، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، ج.ا. در چند مرحله اقدام به اصلاح سیاست های وارداتی خود کرده است. برای مثال، در سال 2000 پوشش " لیست مثبت" واردات از 29 گروه ابتدا به 41 و سپس به 77 گروه افزایش یافت. در مارس 2000، وزارت صنایع و معادن 781 قلم از کالاهایی که کد آنها با 1،2 آغاز میشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع بود) به گروه کد 1 منتقل کرد، تا واردات آنها دیگر مستلزم اجازه نامه وزارت صنایع نباشد. همچنین 114 کالای دیگر را از لزوم گرفتن اجاز نامه از سایر وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر2000 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به 2318 قلم کاهش یافت. علاوه براین، محدودیت های مربوط به منبع تامین ارز واردات و گشایش اعتبار ارزی، که در بالا به آنها اشاره شد، نیز کاهش یافت. ماده 29 قانون بودجه 2001 مجموعه ای از کالاهای "لیست مثبت" را ، مانند ماشین آلات و قطعات یدکی، از این قید که هزینه ارزی واردات کالاهای "لیست مثبت" میبایست از محل درآمد ارزی صادرات غیر نفتی تامین شود، معاف کرد. همچنین، وارد کنندگان دیگر مجبور نمیباشند که برای کسب اعتبارنامه ارزی و اجازه واردات، از پیش کل بهای واردات مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بالاخره در مارس 2002 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم دریافت پروانه واردات میباشد به 350 قلم کاهش داده شد.
همزمان با اقدامات فوق، میزان مالیات بر واردات افزایش داده شد تا سطح سدی که برای حمایت از تولید کنندگان داخلی وضع شده بود، در همان حد قبلی باقی بماند. در واقع، موانع غیر تعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای تبدیل شدند. برای برخی از کالاها افزایش تعرفه های حاصله بسیار قابل ملاحظه بود. برای مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات چرمی و وسایل نقلیه موتوری به ترتیب به %74، %93، %75، و %37 افزایش یافت. در مجموع، میانگین نرخ کنونی مالیات بر واردات برای کل اقتصاد ایران نزدیک به %30 تا %35 برآورد میشود. این نرخ متجاوز از دو برابر میانگین کشورهای در حال رشد میباشد که اقتصاد ایران را، به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت خارجی، در صدر جدول، همپای پاکستان قرارمیدهد. بنا بر محاسبات بانک جهانی، کاهش حداکثر مالیات بر واردات به %25 موجب %0.7 رشد درآمد ملی خواهد شد. با این همه، تبدیل کنترل های غیرتعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای، به خودی خود اقدامی است در جهت درست، که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادی و تقلیل اتلاف منابع خواهد شد.
تبدیل کنترل های غیر تعرفه ای به معادل های تعرفه ای (tariffication)موجب افزایش درآمد دولت و افزایش تولید ناخالص ملی خواهد شد. در شرایط مطلوب، طبق محاسبات بانک جهانی، این اصلاحات میبایست بتوانند درآمد ملی و در آمد دولت را به ترتیب %3.4 و %1.4 افزایش دهند. اما به علت نا به هنجاری های ساختاری احتمالا بخش قابل ملاحظه ای از توان بالقوه این اصلاحات تحقق نخواهد یافت. باید توجه داشت که اصلاحات اقتصادی در نظام هایی که دچار نا به هنجاری های بنیادین میباشند، میباست بطور سیستماتیک و چند جانبه انجام پذیرد. بخش های اقتصادی مانند ظروف مرتبطه به یگدیگرپیوسته اند. لذا، اصلاح بخش هایی که شدیدا به هم مرتبط میباشند میبایست هماهنگ انجام پذیرد. در غیر اینصورت اتلاف انرژی از یک بخش به سایر بخش ها منتقل خواهد شد. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی، بر چیدن نهادها و حذف سیستم رانتی رژیم موثر نخواهد بود.

رانت سیاست های وارداتی
مالیات بر واردات، موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی دربازار داخلی شده وعرضه واردات را کاهش میدهد. بر عکس، کنترل کمی سطح واردات، ازطریق محدودیت های اداری (مانند صدور پروانه واردات) موجب کاهش عرضه کالاهای وارداتی و سپس افزایش قیمت آنها در بازار داخلی میشود. بعلاوه، در سیستم مالیاتی ما به تفاوت بین قیمت کالا در بازار داخلی و هزینه تامین آن از بازار جهانی (قیمت خرید و هزینه حمل و نقل) توسط دولت جمع آوری میشود. اما در سیستم اداری این مابه تفاوت به صورت رانت اقتصادی نصیب وارد کنندگان میشود ( مربع D در نمودار زیر). درعمل وارد کنندگان مجبور میشوند که بخشی از این رانت را، برای دریافت پروانه واردات و عبور از موانع اداری، به صورت رشوه به کارمندان و عوامل دولت بپردازند.
همانطور که در بالا اشاره شد، حذف کنترل های کمی واردات (مساحت D)، بدون آنکه سطح قیمت ها در بازار داخلی تغییر کند، مستلزم آن است که میانگین مالیات بر واردات از %3 ارزش واردات به %33 افزایش داده شود. این در واقع بدین معنی است که طی دهه های 80 و90 هرساله نزدیک به %30 ارزش کل واردات کشور، یعنی تقریبا %5 تولید ناخالص ملی، بصورت رانت اقتصادی توسط واردکنندگان ضبط شده است.
به رقم بالا میبایست رانتی را که از طریق عرضه ارز ارزان به وارد کنندگان داده میشده نیز اضافه کرد، که مقدار آن نزدیک به %6 تولید ناخالص ملی میباشد (برای توضیحات بیشتر به بخش چهارم، سیاست های ارزی مراجعه کنید). لذا، طی دو دهه 80 و 90، تنها از طریق سیاست های وارداتی رژیم، هرسال نزدیک به %10 تولید ناخالص ملی کشور به صورت رانت اقتصادی به تجار بازارو مدیران نهادها پرداخت شده، که احتمالا بخش عمده آن سران و سر سپردگان رژیم شده است. این یکی از مکانیزم های اصلی انباشت سرمایه توسط سرمایه داران وابسته به رژیم بوده است.
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام، که طی دو دهه گذشته موقعیت خود را تثبیت کرده و فعالیت ها و معاملات کلان را به انحصار خود در آورده اند، این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد. چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. اما، همانطور که اشاره شد، به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت ششم:  تناقض سياست های صادراتی

هادی زمانی

http://www.iransolidarity.com/

دوشنبه ١۹ آبان ١٣٨٢ – ١٠ نوامبر ٢٠٠٣
از بدو تشکیل ج.ا. ارتقا صادرات غیر نفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت همواره یکی از اهداف اصلی سیاست اقتصادی ج.ا. بوده است. با این وصف، سیاست های نا درست اقتصادی ج.ا. موجب تضعیف بخش صادرات غیر نفتی شده است. عوامل اصلی این عملکرد عبارتند از سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفت شده اند؛ قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند؛ نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور؛ نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی؛ سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور؛ فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی، و نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت. این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد %5 تولید ناخالص ملی تجاوز نکند، که متناسب با توان اقتصاد کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات آن، به ویژه بحران بیکاری، نمیباشد.

سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند.

سیاست های کنترلی
سیاست هایی که ج.ا. برای کنترل صادرات بکار برده است عبارتند از:
• ممنوعیت صادرات
• صدور پروانه صادرات
• کنترل کیفیت
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای آنکه درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند.

از سال 2000، در پی تلاش ج.ا. برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، بسیاری از ممنوعیت ها و کنترل های صادراتی به تدریج بر چیده شده اند. تاسال 1999 صادرات 32 گروه از کالاها یا بطور کلی ممنوع، و یا مستلزم دریافت اجازنامه از وزارت بازرگانی بود. در سال 2000 این کالاها در7 گروه کلی تر ادغام شدند، و صادرات برخی از آنها، مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه، و لاستیک ماشین، آزاد شد. متعاقبا تعداد این کالا ها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات و کالاهایی که صادرات آنها به دلایل مذهبی ویا محیط زیست ممنوع میباشد، کالاهای مصرفی که قیمت آنها توسط دولت سوبسید میشوند (مانند قند، شکر، و دارو)، و بالاخره حیوانات زنده، مواد خام و کالاهایی که در تولید محصولات صنعتی بکار میروند (مانند سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات، وغیره). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری میباشد، زیرا در غیر این صورت یارانه های تخصیص داده شده، به جای کمک به اقشار کم درآمد، نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم حمایت از تولید کنندگان داخلی میباشد. اما، این سیاست، چنانچه درست تدوین و اجرا نشود میتواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها دارای مزیت نسبی نمیباشد.

کنترل کیفیت صادرات توسط موسسه استاندارد و پژوهش های صنعتی ایران انجام میپذیرد. این موسسه نزدیک به 5000 استاندارد تدوین کرده است، که عموما مبتنی بر استانداردهای بین المللی میباشند. کنترل کیفیت صادرات توسط دولت متکی بر این منطق است که خوشنامی صادرات کشور یک کالای همگانی است که منافع آن نصیب همه صادر کنندگان میشود، و عدم رعایت آن توسط یک صادر کننده منجر به زیان تمام صادر کنندگان میگردد. اما باید توجه داشت که اجرای این سیاست مستلزم هزینه و وقت است، که نهایتا موجب افزایش قیمت صادرات مییشود. چنانچه دستگاه اداری دولت فاسد و فاقد کارآیی باشد، این هزینه ها از حد بیرون شده، موجب تضعیف صادرات کشور میگردند. همچنین، برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که صادر کنندگان بزرگ از مکانیزم کنترل کیفیت سو استفاده کرده، تا با ایجاد سد های مصنوعی و افزایش هزینه تولید حریفان کوچکتر را از میدان رقابت خارج کنند. اما کاهش رقابت و افزایش قیمت در نهایت موجب تضعیف صادرات کشور میگردد.

تا چندی قبل صادر کنندگان متعهدند بودند که درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعیین شده (3 تا 8 ماه)، و به قیمت تعیین شده، که تا سال 2000 کمتر از نصف قیمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. این قوانین دست و پا گیر موجب افت کارایی بخش صادرات و شیوع بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برای مثال، در مورد بسیاری از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتبار به وارد کننده خارجی میدهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت میکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در این موارد قوانین موجود سبب میشوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت و ضوابط مطلوب صادر کنند. چنانچه صادر کننده نتواند کالای خود را ظرف مدت معین بفروشد، مجبور خواهد بود با استفاده از سرمایه در گردش خود و یا قرض از بانکهای خارجی ارز مربوطه را به بانک مرکزی پرداخت کند، که هزینه غیر لازمی را بر صادرات کشور تحمیل میکند. علاوه بر این، کم قید کردن قیمت صادرات برای دریافت ارز بیشتر، با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه، یکی از پیآمدهای متداول این سیاست بوده است.

همانطور که در فصل قبلی توضیح داده شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارموسسات دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان وارد کنند. ارزش این یارانه ها، که علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی همچنان پرداخت میشوند، بالغ بر %6 تولید ناخالص ملی کشور است. یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.

در مجموع، قوانین دست و پاگیر علیه صادرات و سیاست تخصیص ارزی غلط موجب رشد فساد و تضعیف بیسابقه صادرات غیر نفتی کشور شده است. طی دهه 90 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کمتر از %4 بود. این نسبت در کشورهای همردیف ایران طی دهه گذشته نزدیک به %10 بوده است. به دنبال اصلاحاتی که در بالا اشاره شد، در سال 2002 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کشور به %4.7 افزایش یافت. اما، علیرغم این بهبود نسبی، بخش صادرات غیر نفتی هنوز دچار نابه هنجاری های بنیادین و ساختاری است، و نمیتواند نقش بالقوه خود را در توسعه اقتصادی کشور ایفا نماید. علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی، در عمل تخصیص ارز ارزان به موسسات دولتی و نهادها برای تامین واردات همچنان ادامه دارد. فساد و ناکارآیی دستگاه اداری کشور همچنان هزینه سنگین و بیموردی را بر صادرات غیر نفتی تحمیل میکند. علاوه بر اینها، نا امنی سیاسی و نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میگردد.

سیاست های تشویقی
برای تشویق صادرات غیر نفتی ج.ا. تدابیرمتعددی اتخاذ کرده است. اما، به علت فساد و پایین بودن کارآیی دستگاه اداری دولت و نبود جو مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیرغالبا نا موفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از:

1. بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده
2. معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی
3. تاسیس مناطق تجارت آزاد و مناطق ویژه اقتصادی
4. تاسیس بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات

سه مورد اول تدابیری هستند که برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات مواد خام، ماشین الات و سایر نهاده های تولیدی بکار میروند. از سوی دیگر، هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی میباشد.

در تولید صادرات غالبا از کالاهایی استفاده میشود که یا وارداتی بوده، و یا در تولید آنها از کالاهای وارداتی استفاده شده است. لذا، تعرفه های وارداتی موجب افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد. دسترسی صادرکنندگان به کالاهای وارداتی بدون پرداخت تعرفه مانع از افزایش قیمت صادرات شده و موجب رشد صادرات غیر نفتی میگردد. این به سه صورت میتواند انجام پذیرد: باز پرداخت تعرفه گمرکی، معافیت از پرداخت تعرفه گمرکی، و تاسیس مناطق تجارت آزاد.

باز پرداخت تعرفه گمرکی: در روش اول، که به سیاست بازگرداندن تعرفه گمرکی معروف است، تعرفه های گمرکی ابتد پرداخت میشوند، اما صادرکننده پس از خروج کالاهای خود از مرزهای بازرگانی کشور به سازمان گمرک مراجعه کرده و با ارائه مدارک لازمه تعرفه های پرداخت شده را از دولت پس میگیرد. مدارک لازم برای این کار عبارتند از: گواهی کالاهای صادر شده، گواهی تعرفه های پرداخت شده که در تولید صادرات مزبور بکار رفته اند، و ضریب های فنی نهاده-ستاده ها که توسط وزارت صنایع و معادن صادر شده و برای تخمین واردات مربوطه و تعرفه های پرداخت شده ، به ویژه واردات غیر مستقیم، بکار میروند. شیوه عملکرد این مکانیزم، و چگونگی محاسبات مربوطه در ماده 25 قانون صادرات- واردات و ماده 14 قانون صادرات-واردات 1993 مستند شده است. این پروسه مستلزم وقت و هزینه قابل ملاحظه ای است ، و موفقیت آن به کارآیی و شفافیت دستگاه اداری دولت بستگی مستقیم دارد. علاوه بر این، بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه تولید کننده برای مدتی طولانی، که بسته به پروسه تولید میتواند بین چند ماه تا چند سال باشد، درگیر این داد و ستد میشود که مولد ارزش افزوده ای نمیبا شد.

معافیت از تعرفه گمرکی: در روش دوم، که به معافیت تعرفه ای و یا واردات موقت معروف است، به تولید کننده کالای صادراتی اجازه داده میشود تا کالاهای مورد نیاز خود را بدون پرداخت تعرفه گمرکی وارد کند. برای دریافت اجازه نامه وارد کننده میبایست به دولت تعهد، و در صورت لزوم ضمانت مالی بسپارد که کالاهای مربوطه را تنها برای تولید کالاهای صادراتی استفاده کند. کالاها یی که از معافیت تعرفه گمرکی استفاده نموده اند میبایست حداکثرظرف یک سال صادرشوند. درموارد استثنایی، صادر کنند میتواند برای یک سال این مهلت را تمدید کند. چنانچه وارد کننده نتواند کالای مزبور را ظرف مدت تعیین شده صادر کند، موظف خواهد بود که سه برابر تعرفه مربوطه را به دولت به عنوان جریمه بپردازد.

مزیت این روش بر روش بازگرداندن تعرفه گمرکی آن است که در این روش بخشی از سرمایه تولید/صادر کننده برای پرداخت تعرفه موقت ازچرخه تولید خارج نمیشود. اما، این روش نیز، مانند روش بازگرداندن تعرفه گمرکی، وقت گیر و پر هزینه بوده، و موجب گسترش فساد ادرای میشود. همچنین، دولت در گرفتن ضمانت مالی از وارد کنندگان یکسان عمل نمیکند. موسسات دولتی، نهادها و موسسات خودی یا از دادن ضمانت مالی معاف میباشند، و یا ضمانت نسبتا کمی میسپارند. حال آنکه ضمانتی که از موسسات کوچک و غیر خودی گرفته میشود بسیار هنگفت بوده، که بسته به نوع کالای مورد نظر، میتواند تا دو برابر ارزش کل کالای وارداتی باشد. این تبعیض موجب کاهش رقابت، و نهایتا تضعیف صادارات غیر نفتی کشور میگردد. علیرغم این ضمانت های سنگین نزدیک به %20 واردات موقت، صادر نگردیده که احتمالا در بازار سیاه بفروش رفته است. جزئیات و ضوابط مکانیزم واردات موقت در ماده 12 قانون صادرات-واردات 1993 و ماده 24 احکام اجرایی قانون صادرات- واردات مستند شده است.

برخی از کشورها، ماندد کره شمالی، تایوان، و هنگ کنگ توانسته اند دو مکانیزم فوق را با موفقیت بکار بگیرند. اما در ایران، به علت پایین بودن کارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت کاربرد هر دو مکانیزم ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی، در ایران تنها %5 صادر کنندگان از مکانیزم های معافیت و باز پرداخت تعرفه گمرگی استفاده میکنند. علت این امر آن است که، به علت عدم کارآیی و فساد دستگاه اداری دولت، هزینه استفاده از این مزایا، نسبت به منافع حاصل از آنها، بیشتر است.

منطقه تجارت آزاد: منطقه تجارت آزاد، که برای ارتقا صادرات تاسیس میشود، در واقع تعمیم سیاست معافیت از تعرفه گمرکی است. به این معنی که کارخانه هایی که در منطقه آزاد مستقر مشوند به تولید صادرات اشتغال داشته و از پرداخت تعرفه گمرکی معاف میباشند. این روش، با گرد آوردن تولید کنندگان صادرات در یک منطقه، موجب کاهش هزینه تولید و صادرات شده، و اجرای سیاست معافیت تعرفه گمرکی را تسهیل میکند. بعلاوه، موسساتی که در منطقه تجارت آزاد فعالیت میکنند از محدودیت های مربوط به قوانین کار، سیاست های ارزی و سرمایه گذاری خارجی معاف میباشند (برای توضیحات بیشتر به فصل های 2، 4 و 5 مراجعه کنید).

منطقه ویژه اقتصادی: منطقه ویژه اقتصادی مانند منطقه تجارت آزاد است، با این تفاوت که موسساتی که در آن مستقرهستند مانند موسسات داخلی مشمول کلیه محدودیت های قانون کار و نظام ارزی و بانکی میباشند. همچنین، تاسیس منطقه ویژه اقتصادی غالبا ترفندی است برای کمک به توسعه اقتصادی مناطق توسعه نیافته و پیشبرد تقسیم کار بین مناطق کشور برمبنای برتری های نسبی و توان های منطقه ای. برای مثال، در ایران منطقه اقتصادی یزد به منظور استفاده از توانایی های یزد در زمینه نساجی تاسیس شده است، و منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان از برتری نسبی منطقه در تولید سنگ های معدنی بهره میگیرد.

موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی بستگی به توانایی دولت در جلب سرمایه گذاری، به ویژه سرمایه گذاری خارجی دارد. در ایران، به دلیل نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، نا توانی دولت در جلب سرمایه خارجی، کاربرد سیاست های غلط، تجربه دولت در هر دو زمینه نا موفق بوده است. تا کنون این مناطق عمدتا به صورت مکانیزمی برای گریز از محدودیت های قوانین واردات عمل کرده اند تا مراکزی برای توسعه صادرات غیر نفتی کشور.

سه منطقه تجارت آزاد ایران عبارتند از جزایر کیش، قشم و چاه بهار، که هر سه در خلیج فارس واقع شده، و به اقیانوس هند و بازار کشورهای مشترک المنافع دسترسی دارند. هر منطقه توسط یک شرکت مستقل اداره میشود، که سرمایه آن متعلق به دولت بوده، و دارای یک هیئت مدیره 3 تا 5 نفره است که مدیر عامل آن توسط رئیس جمهور، از میان اعضای هیئت مدیره انتخاب میگردد.

منطقه تجارت آزاد کیش، با مساحت 90 کیلو مترمربع و15000 جمعیت، درعمل مرکز خرید و تفریح توریست های داخل کشور است، نه یک منطقه تجارت آزاد به معنی درست آن. برای مثال، در سال 1999 فروش منطقه تجارت آزاد کیش به توریست های ایرانی نزدیک به 49 برابر ارزش کل صادرات آن بود، که بیشتر آن هم به داخل کشور صادر شده بود (یعنی 87 ملیون دلار در مقایسه با 1.8 ملیون دلار). در سال 2000، 65 شرکت صنعتی در کیش مشغول بکار، و 50 شرکت دیگر در مرحله برنامه ریزی و کسب اجازه تاسیس بودند. عمده تولیدات صنعتی این شرکت ها در زمینه های کامپیوتر، وسایل الکترونیک، تلویزیون، وسایل برقی، پوشاک، اسباب بازی کودکان، صنایع چوبی و مواد شستشو و پاک کننده میباشد. به علت نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، تنها تعداد معدودی سرمایه گذار داخلی و خارجی در کیش سرمایه گذاری کرده اند. همچنین، منطقه تجارت آزاد کیش دارای بندرعمیق نمیباشد. لذا، کالاهای وارداتی میبایست ابتدا در یک بندرعمیق تخلیه شده، سپس توسط کشتی های کوچکتر به کیش منتقل شوند، که موجب افزایش قیمت حمل و نقل، و نهایتا افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد.

بندر تجارت آزاد قشم: بندر قشم، با 75000 جمعیت، بزرگترین جزیره خلیج فارس میباشد. این بندر به سبب داشتن ذخائر گاز طبیعی فراوان و سواحل عمیق (که برای ساختن بندرگاه های بزرگ مناسب میباشند)، و موقعیت سوق الجیشی مناسب دارای استعداد (برتری نسبی) بی نظیری برای تاسیس یک منطقه تجارت آزاد واقعی، جهت تولید و صدور محصولات پتروشیمی و صنایع سنگین میباشد. با اینهمه، ج.ا. هنوز نتوانسته است این بندر را به یک منطقه تجارت آزاد واقعی تبدیل کند.

منطقه تجارت آزاد قشم، مانند کیش، عمدتا مکانیزمی است برای دور زدن قوانین واردات، نه پایگاهی برای تولید و صدور کالاهای غیر نفتی به سایر کشورها. در این مکانیزم، کالا آزادانه به منطقه تجارت آزاد وارد میشود، بعد پروسه شده و سپس به عنوان صادرات، بدون برخورد با موانعی که برای کنترل واردات ایجاد شده اند، به داخل کشور فرستاده میشود. برای مثال، در سال 1998 واردات منطقه آزاد قشم بالغ بر 480 ملیون دلار بود، در حالیکه صادرات آن به خارج از کشور از یک ملیون دلار تجاوز نکرد. در سال 2000 نزدیک به 145 شرکت در منطقه آزاد قشم به ثبت رسیده بودند که از این رقم تنها تعداد معدودی به صادرات به معنای معمول کلمه اشتغال داشتند. زمینه فعالیت این شرکت ها عمدتا عبارت است از تولید محصولات شیمیایی، مواد ساختمانی، لوازم خانگی، محصولات غذایی، لوازم برقی، لوازم الکترونیکی، و لاستیک، که بخش عمده آنها برای تامین مصارف داخلی است. بعلاوه بندر قشم فاقد زیر ساخت تاسیساتی مناسب، مانند شبکه های برق رسانی و آب رسانی است.

منطقه تجارت آزاد چاه بهار، که در جنوب شرقی کشور، در ساحل دریای عمان واقع شده است، منطقه بسیار مناسبی برای پروسه کردن صادرات و ترانزیت کالا به کشورهای آسیای مرکزی است. همچنین این بندر دارای ذخایر دریایی غنی است و پایگاه مناسبی برای توسعه صنعت ماهیگیری و صنایع وابسته به آن، و صدور کالاهای مربوطه به کشورهای آسیای مرکزی است. در مقایسه با مناطق تجارت آزاد کیش و قشم، چاه بهار به مفهوم واقعی منطقه تجارت آزاد نزدیکتر میباشد. در سال 2000، 185 شرکت در چاه بهار به ثبت رسیده بودند که بسیاری از آنها به امر صادرات به خارج از کشور، در زمینه هایی مانند محصولات الکترونیکی، قطعات برقی، تلویزیون، دوچرخه، صنایع غذایی، و کودهای شیمیایی اشتغال داشتند. اما، در مجموع تنها بخش کوچکی از توان بالقوه بندر چاه بهار، به عنوان یک منطقه تجارت آزاد، بکار گرفته شده است. این امر، علاوه بر وجود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه، مستلزم زیر ساخت تاسیساتی مناسب است. چاه بهاردارای زیرساخت تاسیساتی بسیار ضعیفی است، و فاقد شبکه های برق رسانی، آب رسانی و شبکه راه، و فرودگاه است.

مناطق ویژه اقتصادی ایران: ایران دارای 17 منطقه ویژه اقتصادی است که عبارتند از: سیرجان، سرخس، خوزستان، سلفچگان، خرمشهر، جلفا، ارگ جدید، بندر بوشهر، بندر انزلی 1، بندر انزلی 2، بندرامیرآباد بهشهر، بندر شهید رجایی، عسلویه، سنگ لرستان، منطقه صنعتی شیراز، کشتی سازی خلیج فارس، و نساجی یزد. غالب این مناطق نزدیک به مرزهای آبی و زمینی مستقرند تا از فرصت های واردات-صادرات به کشورهای همسایه استفاده کنند. هدف از تاسیس مناطق ویژه اقتصادی، علاوه برارتقا صادرات غیر نفتی، توسعه مناطق عقب افتاده نیز میباشد. شرکت های مستقر در مناطق ویژه، بر خلاف شرکت های مستقر در مناطق تجارت ازاد، تابع تمام ضوابط و محدودیت های قوانین کار و بیمه های اجتماعی میباشند، و نمیتوانند از خدمات بانکها و شرکت های بیمه خارجی استفاده کنند. اما میتوانند تولیدات خود را به هر دو صورت عمده فروشی و خرده فروشی به داخل کشور صادر کنند. بیشتر مناطق ویژه اقتصادی ایران در مراحل اولیه توسعه میباشند، و دارای سطح تولیدات و صادرات چشمگیری نمی باشند. مهمترین آنها، منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، در جنوب شرقی کشور است، که در سال 90 تاسیس شده و دارای 50 شرکت صنعتی میباشد که به تولید پوشاک، تلویزیون رنگی و تعدادی دیگر از کالاهای مصرفی اشتغال دارند. در مجموع، مناطق ویژه اقتصادی دچار همان مشکلات و کاستی های مناطق تجارت آزاد هستند.

هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات عبارت است از بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی. این کار به شیوه های مختلف میتواند انجام پذیرد، که متداول ترین آن دادن وام و قرض بانکی به موسسات صادراتی با نرخ بهره و ضوابط ترجیحی است.

بانک توسعه صادرات ایران در سال 1991، با سرمایه اولیه 12 ملیون دلار، که توسط 5 بانک تجاری کشور در اختیار آن گذاشته شده بود آغاز به کار کرد. بانک توسعه صادرات از پرداخت مالیات بر سود معاف است و موظف است که سرمایه خود را برای ارتقا فعالیت های صادراتی استفاده کند. سرمایه فعلی بانک توسعه بالغ بر 40 ملیون دلار میباشد. همچنین، در بودجه دولت پیش بینی شده اشت که مبلغ 100 ملیون دلار دیگر توسط بانک مرکزی به آن واگذار شود.

فعالیت عمده بانک توسعه صادرات عبارت است از دادن وام های کوتاه مدت (کمتر از یک سال) به موسسات صادراتی کوچک و متوسط، با نرخ های ترجیحی. این وام ها بین حداقل 20 هزار دلار تا حداکثر5 ملیون دلار میباشند، و مبلغ متوسط آن 70 هزار دلار است. نرخ بهره وام های دلاری 2.5 تا 3 در صد بالای نرخ بهره بین بانکی لندن (LIBOR) است. نرخ بهره وام های ریالی حداکثر %18 است، که از نرخ بهره سایر بانک ها که بین %19 تا %25 است بیشتر میباشد.

در چند سال اخیر، بانک توسعه صادرات نزدیک به %25 سرمایه خود را صرف وام های میان مدت (برای ایجاد ظرفیت صادراتی) کرده است، مانند خرید کارخانه و ماشین آلات برای تولید و صادرات داروهای گیاهی، کمپوت میوه، میوه های خشک، رب گوجه و عصاره سیب.

در سال 1999 حجم کل وام های بانک توسعه صادرات بالغ بر 100 ملیون دلار، یعنی نزدیک به %20 کل صادرات غیر نفتی کشور بود، که تنها 10 ملیون دلار آن مربوط به وام های دلاری میباشد. این در واقع یارانه قابل توجهی است که از طریق بانک توسعه به بخش صادرات واگذار شده است. مقدار قابل ملاحظه ای از این یارانه ها به صادر کنندگان پسته و فرش پرداخت شده است. صادر کنندگان سایر کالاهای سنتی غالبا مجبورند نیازهای مالی خود را از طریق بازار، و با بهره های بیشتر تامین کنند.

صندوق تضمین صادرات ایران در سال 1975 تاسیس شد، اما عملا تا سال 1997 فعال نبود. صندوق تضمین صادرات به صورت یک شرکت سهامی خصوصی به ثبت رسیده است که تمام سرمایه آن متعلق به دولت میباشد. صندوق تضمین صادرات شامل قانون مالیات بر سود میشود. اما، سود بعد از مالیات را به دولت نمی پردازد و برای ارتقا صادرات غیر نفتی بکار میبرد. علاوه بر این، هر ساله دولت مبلغی معادل %1 ارزش واردات غیر دولتی را به سرمایه صندوق اضافه میکند. در حال حاضر سرمایه رسمی صندوق بالغ بر 34 ملیون دلار است، که تمامی آن پرداخت نشده است.

علاوه بر خدمات بانکی، صندوق در زمینه های بیمه و سرمایه گذاری مشترک در شرکت های ایرانی نیز فعال است. نرخ بهره وام های صندوق حداکثر %18 است. این وام ها غالبا به موسساتی داده میشود که در زمینه تولید و صادرات کالا های صنعتی فعالند. فعالیت های بانکی صندوق عمدتا بر سه نوعند:

1. اعتبار خرید: هنگام تحویل کالای صادراتی به خریدار خارجی، صندوق بهای محموله را به صادر کننده ایرانی می پردازد و به خریدار خارجی فرصت (اعتبار) میدهد که در ظرف یکسال مبلغ مربوطه را به صندوق بپردازد.
2. پشت نویسی: صندوق به بانک خارجی که صادر کننده ایرانی از آن وام گرفته است، تضمین میدهد که وام صادر کننده ایرانی پرداخت شود. این امر به صادرکنندگان ایرانی کمک میکند تا از بانک های خارجی وام های بلند مدت و میان مدت دریافت کنند.
3. اعتبار فروش: وقتیکه تولید کننده کالای صادراتی برای تامین نیاز تولیدات خود اقدام به ورود جنس از خارج میکند، صندوق به فروشنده خارجی تضمین میدهد که خریدار ایرانی ظرف مدت تعیین شده بهای کالای مربوطه را بپردازد.

اخذ وام از صندوق صادرات مستلزم سپردن پشتوانه ملکی یا چکی است. در حال حاضر، %44 پشتوانه های دریافت شده توسط صندوق ملکی و %56 چکی میباشند. اخیرا، تحت فشار صادرکنندگان و با وساطت نمایندگان مجلس، صندوق پذیرفته است که در مورد صادرکنندگان بزرگ مقدار پشتوانه لازم را به %25 ارزش وام تقلیل دهد، که میبایست بصورت ملکی پرداخت شود.

جمعبندی
سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند. مهمترین این عوامل عبارتند از:

• سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب رقابت به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی شده اند.
• قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند.
• نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور
• نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی
• سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور
• فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی
• نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت

این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد 3 تا 4 بلیون دلار تجاوز نکند، که متناسب با توان کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات اقتصادی آن، به ویژه بحران بیکاری نمیباشد.

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی

قسمت هفتم:  نظام بانکی

اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد.  در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری  بانک وابسته باشد

هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ٢۶ آبان ١٣٨٢ – ١۷ نوامبر ٢٠٠٣

نظام بانکی ج.ا. نظامی کاملا دولتی است که در آن نه تنها مالکيت بانک ها متعلق به دولت ميباشد، بلکه دولت مستقيما کليه نرخ های بهره را تعيين کرده و طبق بخشنامه های بانکی مشخص ميکند که چند در صد سرمايه بانک ها ميتواند  به نسبت ها و نرخ های بهره ديکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود. 

طی دهه 90  بطور متوسط نرخ بهره بين %6  تا  %15 زير نرخ  رسمی تورم  بوده است.  در مقايسه با نرخ واقعی تورم،  نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا  منفی %25 بوده است.  منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش  سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند.  اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد.  از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها در واقع  بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به دريافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد.  علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپيش تعيين شده سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتواند ريسک فعاليت های مورد نظر را به درستی منعکس کند.  اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد.  طبق برآوردهای موجود سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1.5 بليون دلار سرمايه است تا بتواند زيان های ناشی از وام های نسنجيده را جبران کند.

پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و حل بحران های اقتصادی کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است. اما در نظامی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط ميباشد، انجام مطلوب اين امر مستلزم استقرار دموکراسی سياسی است. 

نظام بانکی ج.ا.

در ايران 10 بانک بزرگ وجود دارد: 6 بانک تجاری که پس اندازهای مردم را جمع آوری کرده و به بخش های  خصوصی و دولتی وام ميدهند، و چهاربانک  تخصصی  که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزي، بانک صنايع و معادن، و بانک توسعه صادرات.  سرمايه بانک های تخصصی توسط بانک های تجاري، بانک مرکزی و ساير منابع دولتی تامين ميشود. 

سيستم بانکی کشور و ابزارهايی که بانک ها ميتوانند برای دريافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط قانون بانک داری اسلامی 1982 تعيين شده است.  مشخصات عمده اين سيستم عبارتند از:

·                کليه بانک های اصلی کشور تماما درمالکيت دولت ميبا شند که مشترکا متجاوز از %99  سرمايه نظام بانکی کشور را در بر ميگيرند.

·                تمام بانکها، از جمله بانکهای تجاري، مستقيما تحت کنترل بانک مرکزی قرار دارند.  بانک مرکزی تعيين ميکند چند در صد سرمايه بانک ها ميبايست به صورت ذخيره نگاه داشته شود، و چند در صد آن ميتواند به نسبت ها و نرخ های بهره تعيين شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.  

·                تخصيص بخشی وامها عمدتا توسط  بانک مرکزی تعيين ميشود، يعنی بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ ميکند که وام های آنها ميبايست به چه نسبت بين بخش های مختلف اقتصاد، مانند مسکن، کشاورزي، صنايع، صادرات، و موسسات دولتي، تقسيم شوند.   بانک ها ميتوانند تنها %20 سرمايه خود را آزادانه، به نسبت های دلخواه خود به بخش های مختلف اقتصاد تخصيص دهند.   

·                حداکثر نرخ بهره ای که بانک ها مجاز ميباشند  برای انواع  پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزی تعيين ميگردد.

·                بانک های تجاری مجاز به گشايش سه نوع  حساب ميباشند: حسابهای جاري، پس انداز و سرمايه.  پرداخت بهره به حساب های جاری مجاز نميباشد.  تنها بهره ای که ميتواند به حساب های پس انداز پرداخت شود از طريق يک سيستم قرعه کشی انجام ميگيرد که جايزه آن بطور متوسط معادل %2  بهره است.  پرداخت بهره به حساب های سرمايه ای مجاز ميباشد، که ميزان آن به مدت زمانی که پس انداز ميبايست در حساب بماند بستگی مستقيم دارد.  پرداخت بهره برای داد و ستدهای بين بانکی مجاز ميباشد، اما به ندرت استفاده ميشود، زيرا درعمل تمام بانک ها برای تامين نيازهای نقدينگی خود به بانک مرکزی متکی ميباشند.  به اين دلايل متجاوز از دو سوم پس اندازها در حساب های سرمايه ای قرار دارند.نها استفاده نمی

·                در مجموع، نرخ های تعيين شده بسيار کمتر از ميانگين نرخ تورم بوده اند. طی دهه 90  بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6  تا  %15 زير نرخ  رسمی تورم (%23)  بوده است - حساب های سرمايه کوتاه مدت %15، حسابهای 5 ساله %6  (جدول 1 را ملاحظه کنيد).  در مقايسه با نرخ واقعی تورم،  که به مراتب بيشتر از %23 بوده است، نرخ بهره واقعی حساب های سرمايه، بسته به مدت سر رسيد حساب بين منفی %15 تا  منفی %25 بوده است.  يعنی در ظرف 5 سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست ميدهد. ماليات بر سود که به ارزش کتابی بهره تعلق ميگيرد موجب کاهش بيشتر نرخ واقعی بهره ميگردد.

·                نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بين 50 تا 60 در صد، و گاه متجاوز از %80  ميباشد.  اين نشان ميدهد که نرخ های بهره دولتی تا چه زيرحد نصاب لازم بوده، و چه مقدار از ثروت ملی کشور از طريق وام های کم بهره به موسسات دولتي، نهاد ها و سرسپردگان رژيم در بخش خصوصی منتقل شده است.  

·                تنوع  در سطح نرخ بهره ای که برای موارد مختلف بکار ميرود بسياراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ريسک پروژه ها  و ريسک وام خواهان نميباشد.  پروژه های پر ريسک ميبايست نرخ بهره بالاتری از پروژه های کم ريسک داشته باشند، و تفاوت در سطح نرخ های بهره ميبايست متناسب با تفاوت در سطح ريسک پروژه ها باشد.  اين امر در مورد وام هايی که به افراد داده ميشود نيزصادق است.  در نظام بانکی ج.ا. اين اصول رعايت نميشوند. 

·                تمام وام های بزرگ ميبايست مستقيما به تائيد بانک مرکزی برسند.

·                بانک های ج.ا. در مجموع دارای 12000 شعبه ميباشند.  اين تعداد بيش از اندازه بوده و بر مبنای ملاحظات تجاری قابل توجيه نميباشد.  برای مثال، تعداد شعبات بانکی در ج.ا. دو برابر اندونزی است، در حاليکه حجم پول در گردش در ج.ا. نزديک به نصف حجم پول در گردش در اندونزی ميباشد. 

·                طی دو سال اخير تغييراتی در قانون بانکی ج.ا. داده شده است تا تاسيس و فعاليت بانک های خصوصی و خارجی را در ايران ميسر کند.  اما هنوز حضور بانک های خصوصی و خارجی در ج.ا. بسيار ناچيز و صوری است.  اين بانک ها عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال ميباشند، که فعاليت آنها اساسا آزاد بوده و هست. 

پيآمدهای سيستم بانکی ج.ا.

بيشترمشکلات نظام بانکی ايران، به ويژه عدم شفافيت آن، ناشی از دخالت دولت در مديريت و کارکرد بانک ها ميباشد.  بانک ها ناچارند در تخصيص اعتبارات به بخش های اقتصادی از سهميه بندی دولت تبعيت کنند، و موظف به اجرای اهداف اجتماعی و سياست هايی ميباشند که به دقت تعيين نشده و غالبا متناقض ميباشند.  تمام بانکها، از جمله بانک مرکزي، توسط مجموعه متعددی از کميسيون ها، کميته ها و زير کميته ها اداره ميشوند، که وظايف آنها دقيقا مشخص نبوده وغالبا کارهای يکديگر را تکرار و گاه نقض ميکنند. 

همانطور که اشاره شد،  طی دهه 90  بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6  تا  %15 زير نرخ  رسمی تورم  بوده است.  در مقايسه با نرخ واقعی تورم،  نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا  منفی %25 بوده است.  منفی بودن نرخ بهره موجب پايين بودن سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند.  اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد.  از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به وام گيران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد.  علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت، به نرخ های ازپيش تعيين شده  سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتوانند ريسک فعاليت مورد نظر را به درستی منعکس کنند. اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد. 

در نظام بانکی دولتي، زيان های ناشی از اعطای وام های نسنجيده تماما به دولت منتقل ميگردد.  اما در نظام بانکی خصوصي، اين زيان ها ابتدا  توسط  سرمايه خصوصی پرداخت شده، و سپس، در صورتيکه مبلغ زيان از کل سرمايه خصوصی تجاوز کند، مازاد آن از محل سرمايه دولتی پرداخت ميشود.  تضمين دولت مبنی بر اينکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد، تنها پس از آنکه سرمايه خصوصی تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت.  لذا، در نظام بانکی آزاد، مالکيت خصوصی وحجم هنگفت سرمايه خصوصی به بانک ها انگيزه لازم را ميدهند تا ريسک ها را با دقت ارزيابی و کنترل کنند، کالاها و خدماتی را ارائه دهند که پاسخگوی نيازهای بازار باشد، هزينه اداره سيستم را به حداقل برسانند، و با کاربرد خلاق منابع،  پويايی سيستم را در بلند مدت تامين کنند.  در نظام دولتي، عاملی که نقش سرمايه خصوصی را در تامين کارايی سيستم ايفا ميکند، ميزان حقوقی است که مديران در صورت بر کنار شدن از دست خواهند داد.

در نظام بانکی ج.ا. سيطره دولت، تخصيص تحميلی وام ها و نرخ های بهره پايين  سبب عدم کارايی سيستم و اتلاف انبوه منابع گرديده است.  همچنين، نقايص اين نظام موجب افزايش هزينه ها و نبود يک سيستم مطلوب برای ارزيابي، نظارت و کنترل ريسک شده است.

مديران بانکهای دولتی غالبا نميتوانند در مقابل فشار سياسی وام خواهان پرنفوذ برای دريافت وام های کم بهره دوام بيآورند. اين پديده  همراه با نبود يک سيستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شيوع فساد اداری و پيدايش باندهای مافيايی  ميگردد.   لذا،  در نظام  دولتی اعطای وام به پروژه های با ريسک بالا که قادر به باز پرداخت وام نميباشند امری متداول است.    

عملکرد نظام بانکی ج.ا. نمونه کاملی از مشکلات بانکداری دولتی است.  طبق آمار رسمي، سود قبل از ماليات نظام بانکی ج.ا. طی دهه 90 کمتر از 0.2 در صد کل دارائی های آن بوده است. به علت چگونگی سيستم حسابداری جاری در نظام بانکی ج.ا.، اين رقم به درستی زيان های ناشی از وام های نسنجيده را، که دريافت کنندگان آن به احتمال قوی قادر به باز پرداخت آنها نميباشند، منعکس نميکند.  طبق استانداردهای بين المللي، سرمايه بانک ميبايست برابر %8 ارزش دارايی های آن  پس ازاحتساب ريسک (1) باشد.  براين اساس، سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1  تا 1.5 بليون دلار سرمايه است.  به اين رقم، که تخمينی از ارزش وام های  به هدررفته را بدست ميدهد، ميبايست ارزش سوبسيدی را که از طريق عرضه وام های کم بهره داده شده است نيز اضافه کرد، تا بتوان تخمينی از پيآمدهای مستقيم سوء مديريت  نظام بانکی ج.ا. بدست آورد.  احتمالا رقم 1.5 بليون دلار يک تخمين محافظه کارانه از زيان های مستقيم نظام بانکی ج.ا. است.  بايد توجه داشت که اثر نهايی اين سوء مديريت به مراتب بيشتر از ارزش زيان های مستقيم آن ميباشد، زيرا تصميمات نادرست سيستم بانکی دارای پيآمدهای غير مستقيم گسترده ای برای کل اقتصاد کشور ميباشند.  در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه ای برای تزريق نيم بليون دلار سرمايه به نظام بانکی در دست دارد، که عمدتا برای جبران خسارات ناشی ازوام های نسنجيده نظام بانکی به موسسات دولتی و نهاد ها ميباشد.              

عليرغم تعداد زياد شعبات بانکی در ج.ا.، کل اعتبارات تخصيص داده شده به بخش خصوصی نزديک به %20 توليد ناخالص ملی است، که در مقايسه با  کشورهای همرديف ايران، حتی کشورهايی مانند تونس و مصر، بسيار پايين تر ميباشد.  نسبت حجم پول (2) به توليد ناخالص ملی اخيرا به %40 تا %45 رسيده است که تازه هم طراز کشورهای فقيری چون پاکستان شده است.  اين شاخص ها نشان ميدهند که نظام بانکی و سياست های پولی کشور متناسب با نيازها ی اقتصادی آن نميباشند، و به سبب عدم رشد و پويايی لازم به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل ميکند.

سياست پولی يکی از روش های اصلی مديريت و تنظيم اقتصاد کلان، از جمله تنظيم تقاضا، سرمايه گذاري، اشتغال  و کنترل تورم ميباشد.  اين سياست از طريق ابزارهای مختلفی اعمال ميشود که عمده ترين آنها عبارتند از تغيير نرخ بهره و حجم پول در گردش.  نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن اين ابزارها وتحميل يک نظام عقب مانده، عملا مديريت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزينه کرده، و زيان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.

اصلاح بخش بانکي

اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد.  در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری  بانک وابسته باشد.  همچنين، از آنجا که در اين بانک ها تمام سرمايه متعلق به دولت ميباشد، عملکرد درست  بانک ها، علاوه بر ايجاد يک سيستم حسابرسی  شفاف و کارا، مستلزم سيستم نظارتی دقيقی است که بتواند ريسک های پذيرفته شده را تنظيم و کنترل کند.

موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شديدا به يارانه های ارزي، انرژی و ساير يارانه های مستقيم و غير مستقيم دولت وابسته ميباشند.  همانطور که در فصل های پيش گفته شد، در ج.ا. ارزش اين يارانه ها متجاوز از %15 توليد ناخالص ملی برآورد ميشود  (به فصل های 3، 4، 5 ، 6 مراجعه کنيد). کاهش اين يارانه ها موجب خواهد شد که بسياری از اين موسسات نتوانند وام هايی را که از بانک ها دريافت کرده اند پرداخت کنند.  لذا، دولت مجبور خواهد شد بيشتر اين وام ها را متقبل شود،  و مبلغ لازم را به صورت تزريق سرمايه به بانک های مربوطه بپردازد.   بنا بر اين،  پيش از، يا همزمان با اصلاح نظام بانکي، دولت ميبايست اقدام به اصلاح سيستم يارانه ها و ساختار مالکيت و مديريت بخش های توليدي، به ويژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند.  بدون انجام اين امر، اصلاح بنيادين نظام بانکي، به ويژه مشارکت بخش خصوصی در مالکيت و مديريت آن ميسر نخواهد بود، زيرا ريسک هايی که در کنترل نظام بانکی نميباشند هرآن ميتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری  آنرا دگرگون کنند.

قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ، از جمله بانک ها بکند، ميبايست:

1.             ابتدا سياست های اقتصادی خود را در زمينه های ارزي، واردات، صادرات، تخصيص يارانه ها، بازار کار و غيره  تصحيح کند. 

2.             سپس، طی يک حسابرسی دقيق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را  در فضای سياست های جديد محاسبه کند. 

3.             بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی  را،  که در فضای جديد قادر به پرداخت آنها نميباشند متقبل شود، و خسارت بانک ها را با تزريق سرمايه لازمه جبران کند.

4.             سپس، طی يک حسابرسی دقيق ارزش بانک ها را بر مبنای جديد ارزيابی کند. 

5.             آنگاه، طی يک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها بکند. 

تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت ميبايست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذيرد.  چنانچه اين امر ميسر نباشد، خصوصی سازی ميبايست با کمترين تاخير،  بعد از بخشودگی بدهکاری ها و جبران خسارات بانک ها  صورت گيرد.  در غير اين صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان ميدهد، اين خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهکاری موسسات دولتی  و جبران خسارات بانک ها موجب تشديد سوء  مديريت موسسات دولتی گشته، و به خسارات و بدهکاری های بزرگتری  بيانجامد.  خصوصی سازی فوری موسسات دولتي، بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها، موجب خواهد شد مسئوليت مديريت و ريسک های آتی اين موسسات  به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه، انجام اين اصلاحات بدون خصوصی سازی  نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه مديران دولتی را متوقع خواهد کرد که در صورت تکرار سوء مديريت و فساد اداري، دولت مجددا به ياری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل شود.

در مورد موسساتی که خصوصی سازی سريع آنها ميسر نميباشد، ميبايست برنامه و اهداف موسسه و مديران آنرا به دقت تعيين کرده، سپس با ايجاد يک سيستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنيت شغلی مديران موسسات را به سود آوری و موفقيت اقتصادی موسسات تحت مديريتشان وابسته کرد.  موفقيت اين امر در اقتصادی مانند اقتصاد ج.ا.، که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است، مستلزم وجود دموکراسی سياسی است.        

اصلاح بخش بانکی پيش شرط رشد بخش خصوصی است.  اما اين کار، در عين آنکه اجتناب ناپذير ميباشد،  دشوار بوده و ريسک های جديدی را با خود همرا ه خواهد داشت.  در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزيابی ريسک پروژه ها و تخصيص اعتبارات بر مبنای ريسک پروژه ميباشند.  کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصيص منابع، سهميه بندی ها و نرخ های بهره ديکته شده را رعايت کنند. انتقال به سيستم جديد بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ريسک ميباشد.  لذا قبل از تغيير نظام بانکی دولت ميايست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد. 

بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح  بخش مالی در ساير کشورها نشان داده، استفاده صحيح از تجربه،  مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی ميتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهيل کرده و ريسک های آنرا کاهش دهد.

 پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است، که طی 25 سال گذشته دچار عقب افتادگی مزمنی شده است. اما انجام اين امر مستلزم وجود دموکراسی سياسی است.  در نظام هايی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد مسلط گرديده، استقرار دموکراسی سياسی غالبا پيش شرط موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادی ميباشد.