بسیاری از مراجعین به شهرداریها افرادی هستند كه سروكار آنان با كمیسیونهای ماده صد شهرداری است و مشكل آنان باید در كمیسیونهای ماده صد مورد رسیدگی قرار گیرد . بخشی از افرادی كه پرونده آنها در این كمیسیونها رسیدگی می شود كسانی هستند كه بدون داشتن پروانه ساختمانی ، مبادرت به احداث بنا نموده اند ؛ یعنی وظیفه قانونی خود را در كسب پروانه ساختمانی قبل از شروع به ساختمان سازی انجام نداده اند .در این زمینه ماده صد قانون شهرداریها مقرر داشته است كه : « مالكین اراضی و املاك واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدامی یا تفكیك اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند . شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنكه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع باشد ، جلوگیری نماید » . 
در تبصره های یازده گانه ماده مذكور ، جزئیات بسیاری پیرامون اقسام مختلف تخلفات ساختمانی مرتبط با این موضوع مقرر گردیده است . به طور مثال در تبصره “ 3 ” ماده مذكور مقرر شده است كه : « در مورد اضافه بنای زاید بر مساحت مندرج در پروانه … كمیسیون می تواند … رأی به اخذ جریمه دهد ؛ و جریمه نباید از حداقل دو برابر كمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی بیشتر باشد … » . 
برای روشن شدن مطلب ابتدا ضروری است كه ارزش معاملاتی مورد بحث واقع شود . ارزش معاملاتی عبارت است از : مبلغ معینی كه در هر منطقه جغرافیایی و محل واقع شدن ملك ، از سوی اداره امور اقتصادی و دارایی محل ، به عنوان قیمت منطقه ای تعیین و مشخص می گردد . ادراه دارایی محل همه ساله بر اساس معیارهای مشخصی كه در اختیار دارد ، ارزش معاملاتی زمین و ساختمان را در هر محل و منطقه جغرافیایی از نظر موقعیت مكانی و اینكه آیا در بر كوچه و خیابان واقع گردیده یا نه ، و با در نظر گرفتن سایر معیارهای موجود برآورد نموده و مراتب را به كایه دستگاههای ذی ربط اعلام می دارد .فایده علمی و حقوقی بحث در این است كه فرضاً ،اگر ساختمانی در سال 1369 بدون پروانه احداث شده باشد و در زمان حاضر كمیسیون ماده صد ، حكم بر جریمه مالك به پرداخت سه برابر ارزش معاملاتی صادر كرده باشد : آیا ملاك احتساب ارزش معاملاتی همان مبلغی است كه ده سال قبل معیار بوده ؟ 
یا مبلغی است كه در زمان حاضر از سوی ادارة دارایی به عنوان ارزش معاملاتی اعلام گردیده است ؟ 
به عبارت دیگر چون سالانه ارزش معاملاتی معمولاً افزایش مییابد آیا املاك متخلف باید مبلغ ارزش معاملاتی را بر طبق محاسبه سال وقوع تخلف بپردازد ؟ و یا اینكه ملزم به پرداخت آن براساس محاسبه زمان حاضر می باشد ؟ 
در این خصوص ، ممكن است از سوی شهرداریها ویا كمیسیونهای ماده صد به دلیل عدم تصریح قانون و مقررات اشتباهاتی صورت بگیرد ویا حتی بی عدالتیهایی نیز به وقوع بپیوندد ، تا آنجا كه موجب نارضایتی برخی از شهروندان در اقصا نقاط كشور گردد . 
بر اساس اصول كلی علم حقوق و عمومات قانون ، چنانچه فردی مرتكب تخلف و یا جرمی گردد ، قانون حاكم در زمان ارتكاب تخلف و جرم باید ملاك اجرا قرار گیرد ؛ وحتی چنانچه قانون لاحق ، اخّف به حال متهم یا متخلف باشد ، بر طبق نصّ صریح قانون مجازات اسلامی ، قانون اخّف اجرا می شود . با استباط از وحدت ملاك این امر در موضوع تخلف ساختمانی و نحوه محاسبه ارزش معاملاتی و اینكه ارزش معاملاتی كدام زمان باید ملاك و معیار قرار گیرد ، شهرداریها موظف بوده اند كه ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف را ملاك محاسبه قررا دهند ؛ و چنانچه اضافه بر مبلغ مذكور ، وجه دیگری از مالكین دریافت شده باشد چون غیر حق بوده ، باید از سوی شهرداریها به پرداخت كنندگان آن مسترد شود . 
به دلیل كم توجهی شهرداریها به تبصره یك ماده صد قانون شهرداریها ، وزارت كشور ناچار شد تصمیم مهمی را به موجب بخشنامه شماره 2/34/3/1 /19095 ـ 19/11/1376 ، را در این زمینه اتخاذ و صادر نماید . متن كامل بخشنامه مذكور به این شرح است : 
« بخشنامه به استانداران » 
با توحه به سؤالات مطروحه از سوی برخی از شهرداریها و اعضای محترم كمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری ، در خصوص این كه آیا ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف ، ملاك محاسبه جریمه از سوی كمیسیونهای ماده صد خواهد بود و یا ارزش معاملاتی روز دارایی ؛ لذا بدین وسیله اعلام می دارد ، نظر به اینكه تعیین دقیق زمان وقوع تخلف ، خصوصاً در مورد ساختمانهای قدیمی كه بدون اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری و یا مغایر مفاد پروانه صادره ، احداث و به پایان رسیده و سالها مورد بهره برداری قرار گرفته است امكان پذیر نمی باشد ؛ و از طرفی مطابق قسمت اخیر تبصره “ یك ” ذیل ماده صد قانون شهرداری ، كه طی آن شهرداری موظف است به محض جلوگیری از عملیات ساختمانی ( عدم تأیید عملیات و جلوگیری از صدور گواهی پایان ساختمان به منزله توقف روند تكوینی موضوع و تعیین وضعیت ساختمان می باشد ) ، ظرف یك هفته موضوع را در كمیسیون ماده صد مطرح نماید بنا بر این ارزش معاملاتی زمان توقف عملیات ساختمانی ( توقف چه به صورت فیزیكی ویا خودداری از تأیید و ارائه گواهی لازم ) و ارجاع موضوع به كمیسیون ماده صد ، می تواند ملاك محاسبه و تعیین جریمه از سوی اعضای محترم كمیسیون ماده صد باشد . مقتضی است دستور فرمایید ، مراتب جهت اقدام لازم به شهرداریهای تابعه ابلاغ گردد . 
وزیر كشور 
بخشنامه فوق الذكر كه از سوی وزارت كشور بر اساس اصول و موازین حقوقی صادر گردیده ، در جهت اجرای عدالت ، توصیه مهمی را به شهرداریها نموده است . بر طبق این بخشنامه ، وضعیت ساختمانهایی كه بدون پروانه احداث گردیده اند ، از دو حالت خارج نیست ، یا این كه تاریخ احداث بنا مستنداً مشخص و معلوم است ، و یا این كه تاریخ احداث بنا مشخص و معلوم نیست . در حالت اول الزاماً باید ارزش معاملاتی تاریخ احداث بنای بدون پروانه املاك تعیین جریمه قرار گیرد ؛ و در حالت دوم ، یعنی معلوم نبودن تاریخ احداث بنا، مبنای احتساب و ارزش معاملاتی در زمان ارجاع پرونده به كمیسیون ، باید ملاك احتساب جریمه قرار گیرد . 
متأسفانه به رغم استنباط صریح از منطوق تبصره “ یك ” ماده صد قانون شهرداری كمیسیونهای ماده صد و بسیاری از شهرداریها نسبت به اجرای قانون بی اعتنایی كرده اند و مبالغ گزافی به عنوان جریمه از مالكین متخلف دریافت داشته اند ، و متعاقباً از عمل كردن به بخشنامه وزارت كشور نیز امتناع می ورزند . به همین دلیل شكایات بسیاری از گوشه و كناركشور به طرفیت شهرداریها به دیوان عدالت اداری واصل شده و این قضیه در شعب متعدد مورد رسیدگی واقع شده كه به عنوان نمونه رأیی كه از سوی شعبه اول دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 311 ـ 13/2/79 موضوعه پرونده كلاسه 78/1/1639 صادر گردیده ؛ و خواسته شاكی ابطال رأی كمیسیون ماده صد بوده است ، در ذیل آورده می شود : 
شاكی … 
طرف شكایت : شهرداری منطقه پنج شهرستان … 
موضوع شكایت و خواسته : ابطال رأی كمیسیون ماده صد قانون شهرداریها . 
« رأی دیوان عدالت اداری » 
شاكی فوق الاشعار از رأی كمیسیون جدید نظر موضوع ماده صد قانون شهرداریها اعلام شكایت و تقاضای نقض آن را نموده است . 
شاكی از این جهت به رأی كمیسیون معترض می باشد كه ساختمان احداثی مورد تخلف در سال 60 ـ 61 بنا گردیده و علی القاعده مبنای كمیسیون در تعیین جریمه ، می بایستی طبق تعرفه همان زمان صورت گیرد و در همین راستا نیز نظر شهرداری مساعد بوده . با بررسی مندرجات دادخواست تقدیمی و جوابیه شماره 2505 /4 مورخه 30/1/79 شهرداری … نهایتاً اعتراض نام برده با توجه به پاسخ استفتائیه به عمل آمده شهرداری تبریز از مقام معظم رهبری در خصوص زمان محاسبه جرایم تخلفات ساختمانی مبنی بر این كه ملاك و میزان در تعیین و محاسبه جریمه زمان تخلف است ، نه زمان طرح پرونده ؛ در كمیسیونهای ماده صد از این حیث وارد است و حكم به ورود شكایت و نقض رأی معترض مبنی بر تعیین جریمه و نیز متعاقب آن تخریب به لحاظ عدم پرداخت آن و ضرورت رسیدگی مجدد بر مبنای تعرفه سال احداث بنا ( سالهای 60 ـ 61 ) صادر و اعلام می گردد . این رأی پس از ابلاغ به مدت 20 روز قابل اعتراض در دادگاه تجدید نظر دیوان عدالت اداری می باشد ، دفتر رونوشت ابلاغ شود . 
دادرس شعبه اول دیوان عدالت اداری 
رأی شعبه اول دیوان عدالت اداری كه به دلیل عدم اعتراض شهرداری شهرستان … قطغی گردیده ، می تواند بر عملكرد غیر قانونی بسیاری از شهرداریها خط بطلان كشیده و آنان را به تبعیت از قانون و تبعیت و حركت در چارچوب قانون وادار نماید . در همین راستا ، به دلیل اختلاف نظر بین برخی از شعب دیوان عدالت اداری ، قضیه مانحن فیه در هیأت عمومی دیوان عالی كشور مطرح شده و منجر به رأی وحدت رویه شماره 77/272 ـ 22/4/1378 مندرج در روزنامه رسمی شماره 15875 ـ 6/6/1378 گردیده كه عیناً آورده می شود : 
« رأی هیأت عمومی » 
با عنایت به ماده صد قانون شهرداری و تبصره های آن واصول و قواعد حاكم بر كیفیت رسیدگی به ادعای تخلفات ساختمانی در كمیسیونهای بدوی و تجدید نظر ماده صد قانون شهرداری ، دادنامه شماره 373 مورخ 3/4/1376 شعبه نوزدهم دیوان ، در پرونده كلاسه 75/1243 مبنی بر لزوم رسیدگی و تحقیق پیرامون عمل و موقعیت ملك از حیث احراز وقوع آن در داخل یا خارج از محدوده شهر و تشخیص قدمت ساختمان و تعیین جریمه بر مبنای ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف ، موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می شود ، این رأی به استناد قسمت اخیر ماده (20) قانون دیوان عدالت اداری بر شعب دیوان و سایر مراجع ذی ربط در موارد مشابه لازم الاتباع است . 
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نتیجه گیری : 
1 ـ طبق فراز اول تبصره “یك ” ماده صد قانون شهرداری ، شهرداریها موظف می باشند كه حداكثر ظرف یك هفته از تاریخ جلوگیری از ادامه ساختمان ، موضوع را به كمیسیون ارجاع دهند . و این بدان معنی است ،كه اگر تخلف مربوط به سالهای گذشته باشد ، محاسبه ارزش معاملاتی بنای احداث شده در زمان وقوع تخلف ملاك قرار می گیرد . 
2 ـ به دلیل عدم اجرای دقیق قانون از سوی شهرداریها ، بخشنامه شماره 2/34/1/19095 ـ 19/11/76 وزارت كشور بر اساس منطق حقوقی صادر گردیده در مرحله اجرا مورد بی اعتنایی واقع شده است . 
3ـ با اعلام شكایت افراد ذی نفع ، دیوان عدالت اداری حكم بر محكومیت كمیسیونهای ماده صد صادر نموده كه این احكام فقط به صورت موردی دارای فایده بوده اند . 
4ـ بر اساس رأی وحدت رویة هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ،كمیسیونهای ماده صد ملزم وموظف به تشخیص قدمت ساختمان و تعیین جریمه بر مبنای ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف می باشند . 
5 ـ با اجرای دقیق قانون از سوی شهرداریها ، از تعداد افراد بسیاری كه از عملكرد ناراضی شهرداریهاهستند ، كاسته خواهد شد .

نویسنده : حمید رضا فتحی